編者按：本文是根據(jù)胡存智博士在第七屆北京大學(xué)景觀教育大會(huì)上的發(fā)言整理而成。（會(huì)議報(bào)道：北京大學(xué)第七屆景觀設(shè)計(jì)學(xué)教育大會(huì)召開）

　　胡存智簡介：國土資源部總規(guī)劃師， 國土資源部總規(guī)劃師，中國土地學(xué)會(huì)土地經(jīng)濟(jì)分會(huì)會(huì)長，中國土地估價(jià)師協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長，全國土地估價(jià)師資格考試委員會(huì)副主任，北京師范大學(xué)兼職教授，曾任國土資源部土地利用管理司副司長、國土資源部土地利用管理司司長，國土資源部規(guī)劃司司長。

圖為國土資源部總規(guī)劃師胡存智

　　演講內(nèi)容：

　　謝謝大會(huì)給我這樣一個(gè)機(jī)會(huì)作報(bào)告，與其說報(bào)告，不如說是一次匯報(bào)。土地資源規(guī)劃近年來我們也做了一些探索，特別是景觀設(shè)計(jì)、景觀規(guī)劃方面也融入了這些概念，并且大力推動(dòng)，所以使得土地利用總體規(guī)劃也體現(xiàn)了一些景觀設(shè)計(jì)和景觀規(guī)劃的特點(diǎn)。下面我給大家做一個(gè)簡要的報(bào)告。

　　一、土地利用總體規(guī)劃的新特征

　　這一輪土地利用總體規(guī)劃是從四個(gè)方面來考慮的，這四個(gè)方面主要是：一、統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地規(guī)模，其目的是要協(xié)調(diào)日益尖銳的人地矛盾；二、優(yōu)化用地空間布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，構(gòu)建宜居的城鄉(xiāng)環(huán)境，引導(dǎo)建設(shè)美好家園；三、促進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)，協(xié)調(diào)綠色及開敞空間，充分發(fā)揮耕地生產(chǎn)、生態(tài)雙重功能；四、部署國土整治，促進(jìn)人與自然和諧。

　　1、規(guī)劃指標(biāo)的分類設(shè)置

　　指標(biāo)體系是我們進(jìn)行規(guī)模設(shè)置的基礎(chǔ)。指標(biāo)的控制，各類用地的規(guī)�？刂疲�這個(gè)指標(biāo)從3個(gè)方面設(shè)置。

　　  1）不同地類分類設(shè)置

　　按照耕地、園地、林地、牧草地、建設(shè)用地以及占用和補(bǔ)充分類控制。

　　  2）分別控制總量、增量、效益三類指標(biāo)

　　    ·總量指標(biāo)：耕地、基本農(nóng)田、園地、林地、牧草地、總建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地以及交通水利用地共九項(xiàng)

　　    ·增量指標(biāo)：新增總建設(shè)用地、新增建設(shè)占農(nóng)用地、新增建設(shè)占耕地、補(bǔ)充耕地義務(wù)量、工程補(bǔ)充耕地共五項(xiàng)。

　　    ·效益指標(biāo)：人均城鎮(zhèn)工礦用地一項(xiàng)。

　　  這個(gè)規(guī)劃里面管效益的指標(biāo)主要是人均城鎮(zhèn)工礦用地，其他都是總量和變量的指標(biāo)，增量的指標(biāo)。

　　2、規(guī)劃的剛性與彈性指標(biāo)

　　  1）約束性指標(biāo)--剛性

　　    ·在規(guī)劃期內(nèi)不得突破的指標(biāo)，共6項(xiàng)

　    　·分別是耕地保有量、基本農(nóng)田面積、補(bǔ)充耕地義務(wù)量、新增建設(shè)占耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、人均城鎮(zhèn)工礦用地。

　　比如說耕地保有量不能少于一定的耕地，這是不行的。基本農(nóng)田要保證，同時(shí)建設(shè)用地也要適當(dāng)?shù)目刂�。比如說城鄉(xiāng)建設(shè)用地，城市可以多一點(diǎn)，農(nóng)村也可以多一點(diǎn)，但是城市和農(nóng)村加起來的量是不能太多的，是要?jiǎng)傂钥刂频摹?/P>

　  　2）預(yù)期性指標(biāo)--彈性

　　    ·規(guī)劃期內(nèi)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，實(shí)施中可變動(dòng)，共九項(xiàng)。

　　    ·分別是園地、林地、牧草地、工程補(bǔ)充耕地、新增建設(shè)占農(nóng)用地、總建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地、新增總建設(shè)用地。

　　制訂的是一個(gè)數(shù)字，執(zhí)行過程中可以有所變化。

　　3、規(guī)劃指標(biāo)的分屬控制

　　  1）建設(shè)用地總量控制

　　建設(shè)用地規(guī)模是由兩個(gè)東西決定，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地兩個(gè)規(guī)模加起來得到的總規(guī)模。

　  　2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制

　　建設(shè)用地規(guī)模又是由城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類構(gòu)成的。我們在控制的時(shí)候是可以分層控制的。

　  　3）新增建設(shè)用地分層控制

　　    ·新增建設(shè)用地=新增建設(shè)占農(nóng)用地+新增建設(shè)占未利用地

　　    ·新增建設(shè)占農(nóng)地=新增建設(shè)占耕地+新增建設(shè)占園林草地

　　（一）確定各類用地規(guī)模--統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果

　　1、各類用地規(guī)模確定的方法

　  　1）確定耕地規(guī)模的方法

　　保護(hù)耕地的底線--最低需求法，也就是說我們最少需要多少耕地，不能少于這個(gè)數(shù)。少于這個(gè)數(shù)就要危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全，危及糧食安全。

　　從應(yīng)保盡保德角度確定耕地規(guī)模。

　  　2）確定建設(shè)用地規(guī)模的方法

　　采用極限的方法，我們假設(shè)2020年到2030年是我們國家的人口高峰，同時(shí)生態(tài)環(huán)境達(dá)到最大或接近最大的承載量。那時(shí)生態(tài)環(huán)境是最緊張的。同時(shí)建設(shè)用地也達(dá)到最大值，工業(yè)化時(shí)代到那時(shí)也基本處于最高峰時(shí)期。之后慢慢進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，用地會(huì)慢慢減少。因此把用地最高峰時(shí)期的值計(jì)算出來，作為規(guī)�？刂频闹笜�(biāo)。

　　  3）確定其他用地規(guī)模的方法

　　按總量平衡的方法確定其他地類規(guī)模。

　　2、各類用地規(guī)模確定的結(jié)果

　　  1）農(nóng)用地規(guī)模

　　耕地不再減少，目前是18.31億畝，有調(diào)查顯示多于這數(shù)字，我們保住規(guī)劃的目標(biāo)基本沒有問題�；�本農(nóng)田要保住15.6億畝。這個(gè)規(guī)劃執(zhí)行了5年以后現(xiàn)在看來還是在可控的范圍之內(nèi)。

　　  2）建設(shè)用地規(guī)模

　　建設(shè)用地是分層控制，總量是3724萬公頃，我們國家所有的建設(shè)用地就是37萬平方公里�；�礎(chǔ)設(shè)施大概1059萬公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地2665萬公頃。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地10萬平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地16萬平方公里。

　　這個(gè)結(jié)果是用極限的辦法推算出來的，到2020年就按照這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行。

　　基礎(chǔ)設(shè)施是按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)度保證用地的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地是按照人來給予安排的。這是按照02020年到2030年我國人口達(dá)到高峰14.7億人口考慮的。同時(shí)也考慮到我們國家目前存在的大約1.5-2億的流動(dòng)人口。他們在城市和農(nóng)村之間保持一定的務(wù)工和居住方面的流動(dòng)，這部分人也考慮需要增加用地。

　　從總量上看，我們國家的建設(shè)用地比例并不大，從全國來看，大約只占到3.36%。建設(shè)用地占我們國家的國土面積3.36%左右。實(shí)施的2020年的規(guī)劃以后變成了3.94%。表面上看量不大，但是對(duì)于城市來說要引起我們高度的警惕。這就是上海建設(shè)占轄區(qū)面積比例達(dá)到29%，今后將要36%。天津目前占29%，今后要達(dá)到34%；北京目前是19%，2020年要達(dá)到23%。同樣的例子，香港是22%。作為省來說情況也不容樂觀。江蘇目前17%，將來要達(dá)到19%；廣東從9%將要達(dá)到11%；浙江從9%要達(dá)到11%。

　　從國際上的比較，我們發(fā)現(xiàn)，我們國家的用地還是稍微多了一些，這樣對(duì)于人口，對(duì)于生態(tài)會(huì)造成很大的壓力。比如說英國的平均水平大概在6%，當(dāng)然英格蘭要高一些，達(dá)到15%；韓國目前是8.2%，計(jì)劃到2020年達(dá)到11%；荷蘭還有其他一些國家是15%左右。這個(gè)量雖然不大，但是局部地區(qū)要引起高度警惕。

　　（二）引導(dǎo)各類用地特別是城鄉(xiāng)用地合理布局

　　這項(xiàng)規(guī)劃工作在土地規(guī)劃中是這么做的，主要是分三個(gè)工作來做：

　　1、規(guī)劃空間分區(qū)

　  　1）土地綜合利用分區(qū)

　　省級(jí)規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔。

　　  2）土地利用功能分區(qū)

　　市縣級(jí)規(guī)劃以功能分區(qū)、管制分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔。

　　  3）土地利用管制分區(qū)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃以上

　　這3個(gè)分區(qū)在不同層級(jí)的規(guī)劃，如省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)。省級(jí)規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，市、縣級(jí)規(guī)劃以功能分區(qū)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃以管制分區(qū)為主。

　　2、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

　　劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是土地規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容。但是這次規(guī)劃中土地利用的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是也一定彈性的，空間上是有彈性的。這樣便于我們實(shí)施規(guī)劃，并且可以進(jìn)行一定的建設(shè)。

　　1） 基本農(nóng)田

　　法律有明確規(guī)定，剛性 15.6億畝。

　　2） 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

　　應(yīng)明確為規(guī)劃概念，面積應(yīng)大于基本農(nóng)田面積。

　　3） 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的彈性空間

　　保護(hù)區(qū)內(nèi)的富余耕地面積，平時(shí)按照基本農(nóng)田保護(hù)，在既定基礎(chǔ)設(shè)施和特定項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，作為用地的預(yù)留空間。

　　3、城鎮(zhèn)村建設(shè)邊界

　　這也是此次規(guī)定一個(gè)新的特點(diǎn)和主要的要求。

　　1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界

　　在給定規(guī)模的基礎(chǔ)上劃定一個(gè)范圍。

　　2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界

　　所有的建設(shè)，特別是城鎮(zhèn)村、城鄉(xiāng)的建設(shè)不能超出這個(gè)建設(shè)范圍。比如說現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這部分是在未來規(guī)劃中需要增加的建設(shè)用地。圍住它們的叫規(guī)模邊界。規(guī)模邊界內(nèi)部的部分是允許建設(shè)的區(qū)域。在規(guī)模邊界之外劃定一個(gè)擴(kuò)展邊界，在擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)，所有的建設(shè)不能超出擴(kuò)展邊界。設(shè)置空間的管制和布局主要是為了更和城市規(guī)劃和其他規(guī)劃相銜接。兩個(gè)規(guī)劃在不同條件下目標(biāo)可能稍有差別，技術(shù)有差別的情況下很容易有不一樣的地方，為了做好銜接，我們劃好銜接保證這兩個(gè)規(guī)劃很好的銜接。

城鄉(xiāng)用地布局引導(dǎo)示意圖

　　有了這樣的邊界以后就可以有一定的空間靈活性在規(guī)劃中。首先可以由一些形狀上的改變，在規(guī)劃期間可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃中沒有預(yù)料的情況，會(huì)出現(xiàn)形狀的改變，這是可以的，因?yàn)樗鼪]有超出擴(kuò)展邊界，，面積規(guī)模沒有擴(kuò)大。如果出現(xiàn)超出了擴(kuò)展邊界的變化是不允許的。

　　在這樣的空間引導(dǎo)和空間布局下，我們就可以比較容易地進(jìn)行規(guī)劃上的建設(shè)和布局。由于有了擴(kuò)展邊界，在這些地方就有很多農(nóng)田、水利其他地類，就需要我們從景觀規(guī)劃的角度給予全面的考慮。

　�。ㄈ�）構(gòu)建優(yōu)美的生態(tài)和景觀環(huán)境

　　這里有兩個(gè)很重要的工作，一是要布設(shè)國土生態(tài)網(wǎng)絡(luò)屏障用地，二是要為建設(shè)美好家園奠定宏觀和景觀基礎(chǔ)。

　�。ㄋ模┫到y(tǒng)安排國土整治

　　通過整治工程優(yōu)化利用土地，形成用地集約、布局合理、環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的用地格局。

　　目前的土地整治工作主要有三項(xiàng)，一項(xiàng)是拆舊建新，一項(xiàng)是農(nóng)地整理，一個(gè)是生態(tài)重整。

　　圖上所示是常州和四川的土地整治規(guī)劃圖。