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福建過(guò)半景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)被指賤賣(mài)
[日期:2010-09-21]  來(lái)源:法制日?qǐng)?bào)  作者:郭宏鵬 劉百軍 范傳貴   發(fā)表評(píng)論(0)打印



  “中國(guó)丹霞”入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄后不久,福建當(dāng)?shù)丶磦鞒鲲L(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)被“賤賣(mài)”給企業(yè)的質(zhì)疑聲。而在此前,福建省政府辦公廳都曾發(fā)文明令禁止轉(zhuǎn)讓風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

  風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的收放之爭(zhēng)由來(lái)已久,但每一次幾乎都是主“收”方以失敗告終。

  有旅游專(zhuān)家分析,景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì),再做收、放之爭(zhēng)意義不大,應(yīng)該關(guān)注的是,加快相關(guān)法律、制度的完善,對(duì)景區(qū)價(jià)值評(píng)估、管理責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行明確。

  □ 特別調(diào)查

  不久前,“中國(guó)丹霞”成功入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄,福建省泰寧縣位列其中。申遺成功后,除了景區(qū)門(mén)票價(jià)格是否會(huì)漲備受關(guān)注外,泰寧大金湖因其門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)已出讓給企業(yè)而再次引起人們對(duì)其是否被“賤賣(mài)”的質(zhì)疑。

  長(zhǎng)期以來(lái),關(guān)于各地景區(qū)被“賤賣(mài)”的消息不斷傳出。今年7月底,湖北省恩施土司城因出讓門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)引來(lái)“賤賣(mài)”質(zhì)疑。此前,貴州、江蘇、福建等地也多次曝出“景區(qū)賤賣(mài)”風(fēng)波,而福建因擁有風(fēng)景名勝較多且過(guò)半均由企業(yè)經(jīng)營(yíng)而站在了這一爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖。

  2009年11月底,福建省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的通知》,明確禁止景區(qū)出讓世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán),并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。福建因此成為全國(guó)第一個(gè)發(fā)文禁止景區(qū)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的省。

  然而,《法制日?qǐng)?bào)》記者從多個(gè)景區(qū)了解到,這一通知并未得到落實(shí)。事實(shí)上,通知在下發(fā)之時(shí)就已遭到各方反對(duì),企業(yè)的損失賠償、景區(qū)的發(fā)展延續(xù)等問(wèn)題仍十分突出。

  據(jù)了解,景區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)的收、放之爭(zhēng)由來(lái)多年。盡管?chē)?guó)家有關(guān)部門(mén)已多次嚴(yán)令禁止出讓景區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán),但民營(yíng)資本進(jìn)入景區(qū)經(jīng)營(yíng)的浪潮仍越漲越高。有旅游專(zhuān)家分析,景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì),再做收、放之爭(zhēng)意義不大,應(yīng)該關(guān)注的是,加快相關(guān)法律、制度的完善,對(duì)景區(qū)價(jià)值評(píng)估、管理責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行明確,方能消弭不斷傳出的“賤賣(mài)”質(zhì)疑。

  景區(qū)升值

  “賤賣(mài)”質(zhì)疑聲不絕于耳

  據(jù)公開(kāi)報(bào)道顯示,福建省如今約有超五成的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)已部分或全部轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。

  作為“文化與自然雙重遺產(chǎn)”入選《世界遺產(chǎn)名錄》的武夷山風(fēng)景區(qū)早在1999年底,就以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃的方式轉(zhuǎn)讓給了由新華都、筏總公司、騰龍公司等5家企業(yè)成立的武夷山旅游股份發(fā)展有限公司,轉(zhuǎn)讓期38年;2001年8月,泰寧縣人民政府將“大金湖”30年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給福建新恒基集團(tuán)和福建省煤炭工業(yè)有限公司;2003年1月,永安桃源洞——鱗隱石林風(fēng)景區(qū)被福建華盈集團(tuán)正式取得35年經(jīng)營(yíng)權(quán);2004年3月,福建圣陽(yáng)白水洋旅游集團(tuán)取得了寧德市屏南縣白水洋·鴛鴦溪風(fēng)景區(qū)40年經(jīng)營(yíng)權(quán)……

  近年來(lái),隨著旅游經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,質(zhì)疑景區(qū)被“賤賣(mài)”的聲音開(kāi)始不斷傳出,其中由屏南白水洋風(fēng)景區(qū)所引起的爭(zhēng)議最大。

  白水洋風(fēng)景區(qū)奇特的地質(zhì)地貌現(xiàn)象曾被譽(yù)為“天下絕景,宇宙之謎”,是世界稀有的淺水廣場(chǎng),與周?chē)纳襟w相連,渾然天成。加之它還擁有全球唯一的鴛鴦獼猴自然保護(hù)區(qū),因此具有極高的旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值。

  但是,由于景區(qū)基礎(chǔ)條件極差,屏南縣政府在白水洋風(fēng)景區(qū)招商之初曾屢屢受挫。據(jù)白水洋風(fēng)景區(qū)現(xiàn)在的經(jīng)營(yíng)公司圣陽(yáng)集團(tuán)負(fù)責(zé)人介紹,從1997年至2002年,屏南縣政府曾找過(guò)香港、新加坡等地的數(shù)家公司,由于修建兩條通往景區(qū)的公路及停車(chē)場(chǎng)就需5000萬(wàn)元等原因,最終均未達(dá)成協(xié)議。2002年,屏南縣政府與香港錦中公司簽下合同,但該公司在經(jīng)營(yíng)了1年半后發(fā)現(xiàn)游客依然稀少、交通條件落后等問(wèn)題,失去投資信心,終止了合同。

  2004年,屏南縣政府繼續(xù)進(jìn)行招商,并于當(dāng)年3月與圣陽(yáng)集團(tuán)簽下了開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)合同。雙方約定,第一個(gè)5年屬于建設(shè)階段,政府一次性收取50萬(wàn)元資源費(fèi);第二個(gè)5年,政府每年向公司收取營(yíng)業(yè)收入的5%;第三個(gè)5年,政府每年收取營(yíng)業(yè)額的10%;15年之后,每年收取營(yíng)業(yè)額的15%。40年后,景區(qū)所有的設(shè)施無(wú)償交給政府。

  開(kāi)始的兩年時(shí)間里,外界對(duì)白水洋風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一直沒(méi)有任何說(shuō)法。直到2006年,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的吳儀參觀白水洋風(fēng)景區(qū),欣然題詞“奇特景觀”之后,國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉親率調(diào)研組抵達(dá)屏南。屏南縣隨即獲得國(guó)家旅游局1000萬(wàn)元國(guó)家旅游發(fā)展基金,福建省政府也配套了600萬(wàn)元建設(shè)白水洋風(fēng)景區(qū)游客服務(wù)中心。此后幾年內(nèi),各級(jí)政府一共投入了20多億元進(jìn)行路網(wǎng)建設(shè),省市縣三級(jí)政府對(duì)白水洋旅游景點(diǎn)的推廣宣傳更是不遺余力。

  從2007年起,白水洋旅游景區(qū)游客開(kāi)始暴增,“賤賣(mài)”的質(zhì)疑也隨之而起。

  《法制日?qǐng)?bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),福建省內(nèi)幾處陷入“賤賣(mài)”質(zhì)疑的景區(qū),在開(kāi)發(fā)前期均風(fēng)平浪靜,等到開(kāi)發(fā)有一定的成果時(shí),質(zhì)疑之聲紛紛出現(xiàn)。

  “一些公共設(shè)施的建設(shè),是政府應(yīng)該做的事,而企業(yè)經(jīng)營(yíng)景區(qū)時(shí)客觀享受到了,那是企業(yè)的眼光和機(jī)遇。人家虧錢(qián)的景區(qū)呢,你怎么看不見(jiàn)?”福建農(nóng)林大學(xué)旅游系主任陳貴認(rèn)為,應(yīng)該客觀地看待這一問(wèn)題,不應(yīng)該動(dòng)不動(dòng)就說(shuō)是賤賣(mài)。

  “一般景區(qū)經(jīng)營(yíng)要分3個(gè)階段:第一個(gè)10年光投錢(qián);第二個(gè)10年收支平衡;第三個(gè)10年才是收益期!碧⿲幋蠼鸷皡^(qū)一名管理人員告訴記者,不能將景區(qū)發(fā)展的各階段孤立地看,“投錢(qián)的時(shí)候不看,光看收錢(qián)的時(shí)候,怎么行”?

  經(jīng)營(yíng)白水洋風(fēng)景區(qū)的圣陽(yáng)集團(tuán)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為,到2009年底,該公司投入基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)的資金就達(dá)3.2億元,目前距離收回成本尚有距離。

  禁令頻發(fā)

  經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之風(fēng)仍難止

  就在各種質(zhì)疑之聲此起彼伏之時(shí),福建省政府于2009年11月9日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的通知》,指出,“近幾年來(lái),一些地方擅自出讓或變相出讓了景區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán),在一定程度上造成景區(qū)管理薄弱、資源破壞和國(guó)有資產(chǎn)流失”,決定禁止出讓世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán),并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。

  據(jù)了解,福建省共有13個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū),38個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行有償開(kāi)發(fā)利用,主要通過(guò)由政府征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和承包開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行。按照通知“任何單位和個(gè)人不得以任何名義和方式出讓或變相出讓世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)”的要求,這些經(jīng)營(yíng)方式都在禁止之列。

  “2010年6月30日”的大限,一度讓福建旅游業(yè)人心惶惶,各地景區(qū)的一些建設(shè)項(xiàng)目也擱置了下來(lái),大家都在觀望。與此同時(shí),各種反對(duì)之聲蜂擁而至,對(duì)這個(gè)突然到來(lái)的通知百般質(zhì)疑。

  “當(dāng)年地方政府與企業(yè)都是白紙黑字簽訂了合同的,地方政府要單方面解約,企業(yè)提出的賠償金額地方政府是否能承受得起?景區(qū)的價(jià)值、企業(yè)的投入等又將如何評(píng)估?即便談妥了,地方政府回收門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)后,是否能夠獨(dú)立支撐起整個(gè)景區(qū)的運(yùn)營(yíng)?景區(qū)的發(fā)展延續(xù)問(wèn)題如何解決?”一名旅游界業(yè)內(nèi)人士告訴記者,擺在通知面前的就有這些問(wèn)題,如果真正執(zhí)行下去可能還會(huì)產(chǎn)生更多無(wú)法預(yù)料的情況。

  此后,福建省政府一方并未對(duì)通知的要求做任何更改,地方政府、景區(qū)也未傳出任何因交接而發(fā)生的爭(zhēng)端,一切看似平靜地過(guò)渡了。但《法制日?qǐng)?bào)》記者近日從多家景區(qū)了解到,實(shí)際上,通知并未真正得到落實(shí)。

  “現(xiàn)在只是門(mén)票到管委會(huì)那領(lǐng),錢(qián)由他們收了再還我們!币幻皡^(qū)經(jīng)營(yíng)公司的負(fù)責(zé)人透露,如今只是偷換了一個(gè)概念,實(shí)際上還是由企業(yè)在經(jīng)營(yíng)。

  此外,記者從公開(kāi)報(bào)道中獲悉,今年3月,福建省首批風(fēng)景名勝區(qū)之一,東山風(fēng)動(dòng)石景區(qū)還公開(kāi)將門(mén)票經(jīng)營(yíng)權(quán)以869.99萬(wàn)元拍賣(mài)出去,并未見(jiàn)任何部門(mén)叫停。

  通知成為空文的命運(yùn)已顯而易見(jiàn),而這并非是在景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上,政府相關(guān)管理部門(mén)的第一次失利。十余年來(lái),幾乎在每一次的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)收放之爭(zhēng)中,主“收”方都以失敗告終。

  據(jù)了解,早在1997年,我國(guó)部分景區(qū)就已經(jīng)開(kāi)始試水景區(qū)(點(diǎn))所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”。當(dāng)年,中國(guó)大通實(shí)業(yè)有限公司(北京)和馬來(lái)西亞一家公司首次分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán);1998年初,萬(wàn)貫集團(tuán)以協(xié)議開(kāi)發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”;同年,宋城集團(tuán)和萬(wàn)象集團(tuán)以協(xié)議方式分別開(kāi)發(fā)浙江龍泉山國(guó)家公園、千島湖。2001年,四川省在旅游項(xiàng)目招商會(huì)上宣布,出讓包括世界自然遺產(chǎn)九寨溝在內(nèi)的國(guó)內(nèi)10大著名旅游景區(qū)及100多個(gè)旅游景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán),成為景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓標(biāo)志性事件,引起業(yè)內(nèi)轟動(dòng)。據(jù)估計(jì),目前,全國(guó)已有超過(guò)300家旅游景區(qū)在實(shí)施著“兩權(quán)分離”,涉及20多個(gè)省、市和地區(qū),而這一趨勢(shì)還在愈演愈烈。

  在景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)一片“熱賣(mài)”之中,國(guó)家有關(guān)部門(mén)曾多次表示了“嚴(yán)令禁止”的態(tài)度,但絲毫未能改變“熱賣(mài)”的狀況。2002年,專(zhuān)家們?cè)鴮?duì)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)能否轉(zhuǎn)讓展開(kāi)辯論,當(dāng)時(shí)的建設(shè)部的態(tài)度是,“嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地,管理機(jī)構(gòu)不得從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),企業(yè)不能承擔(dān)規(guī)劃管理責(zé)任”;2003年1月,當(dāng)時(shí)的建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾也表示,“不能以委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式,將景區(qū)規(guī)劃管理和資源保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)交給企業(yè)承擔(dān)”;2005年9月,當(dāng)時(shí)的建設(shè)部正式發(fā)文,再次表態(tài)“禁止轉(zhuǎn)讓國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

  然而,這些文件效果并不明顯。對(duì)此,有旅游專(zhuān)家分析說(shuō):“景區(qū)的開(kāi)發(fā)動(dòng)輒幾千萬(wàn)元,許多擁有風(fēng)景名勝區(qū)的縣市財(cái)政都很困難,部分景區(qū)雖然資源和市場(chǎng)狀況都不錯(cuò),但仍然阻礙重重,自身發(fā)展舉步維艱。在巨大的壓力之下,為突破發(fā)展瓶頸,探索出新的發(fā)展途徑,將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相分離,引入市場(chǎng)機(jī)制,激活旅游資源,成為景區(qū)管理體制創(chuàng)新的一種不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)!

  完善法律

  規(guī)范出讓已成當(dāng)務(wù)之急

  “旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì),再去爭(zhēng)論是收是放已無(wú)意義!庇袠I(yè)內(nèi)人士稱(chēng),“當(dāng)務(wù)之急是,如何解決經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓后產(chǎn)生的不良現(xiàn)象?”

  “的確,如今景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在許多自身難以避免的弊病。”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,“目前的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǔ5淖龇ㄊ瞧髽I(yè)與景區(qū)所在地方主管部門(mén)簽訂開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)協(xié)議,其他利益主體并不參與協(xié)議的商定,如此很容易引發(fā)國(guó)有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨。?/P>

  記者了解到,國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)評(píng)估旅游景區(qū)無(wú)形資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn),滕王閣、九寨溝等景區(qū)所提出的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及潛在的價(jià)值,因此極易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。在福建省內(nèi),由于近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,道路交通大大改善,以致各地一再傳出景區(qū)被“賤賣(mài)”質(zhì)疑,幾乎到了“逢賣(mài)必賤”的境地。

  還有專(zhuān)家指出,許多景點(diǎn)在出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)過(guò)分注重眼前利益,而忽略對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)資源的維護(hù)和投資的限制,以至于經(jīng)營(yíng)者不能兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾,使景區(qū)流于粗放型開(kāi)發(fā),所有者卻無(wú)從監(jiān)管。

  對(duì)此,接受記者采訪的多名專(zhuān)家表示,應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)。

  據(jù)了解,在旅游景區(qū)管理的法律法規(guī)上,國(guó)務(wù)院2006年發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》幾乎是唯一一份法律文件。雖然這一條例的內(nèi)容與1985年版的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》相比,已有極大擴(kuò)充,但對(duì)于景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題仍無(wú)具體規(guī)定。

  對(duì)于風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán),法律需要作出哪些規(guī)定?多名專(zhuān)家認(rèn)為,對(duì)景區(qū)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題給予明確規(guī)定,對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)要科學(xué)審核,簽訂的合同對(duì)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)有明確細(xì)致的規(guī)定。

  專(zhuān)家建議,在現(xiàn)有的資源監(jiān)督管理機(jī)制已經(jīng)難以有效管理和監(jiān)督保護(hù)自然風(fēng)景資源的背景下,政府職能部門(mén)可以從風(fēng)景區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中退出,不直接承擔(dān)任何盈利性業(yè)務(wù),專(zhuān)司管理職責(zé);明確監(jiān)管部門(mén)分工,由各方專(zhuān)家、官員以及公眾共同組成監(jiān)督委員會(huì),對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施全程監(jiān)控,建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

  對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行正確的引導(dǎo)和約束,同時(shí)完善景區(qū)管理制度,運(yùn)用好法律和市場(chǎng)兩個(gè)手段,這樣才能讓景區(qū)資源保值增值,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,才能真正從根源上消弭“賤賣(mài)”質(zhì)疑,化解“收放”之爭(zhēng),做到利用和保護(hù)的雙贏,實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

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