為濕地保護提供法制保障——《武漢市濕地自然保護區(qū)條例》若干亮點解讀

　　2010年2月2日，是第14個“世界濕地日”，今年的主題是“濕地、生物多樣性與氣候變化”。作為武漢市“世界濕地日”宣傳活動的“重頭戲”，《武漢市濕地自然保護區(qū)條例》同日在《長江日報》上全文公布，并于2010年3月1日起施行。這樣一部涉及面廣、具有地方特色的法規(guī)，在促進我市“兩型社會”建設(shè)中的作用如何，引來社會的關(guān)注。

　　不抵觸與有特色

　　“不抵觸”是地方立法的一項基本原則，“有特色”是地方立法的靈魂。正確處理好兩者的關(guān)系，地方立法的質(zhì)量才會有保障。

　　從濕地保護的立法現(xiàn)狀來看，目前國家尚無專門的濕地保護方面的綜合性法律法規(guī)，現(xiàn)有的多部法律法規(guī)雖然涉及到與濕地資源有關(guān)的問題，比如環(huán)境保護法、森林法、野生動物保護法、自然保護區(qū)條例等，但是存在著概念不統(tǒng)一、有些具體規(guī)定不一致以及與生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展需要不適應(yīng)等問題。因此，在《武漢市濕地保護區(qū)條例》制定過程中，在管理體制的設(shè)置、保護區(qū)的建立以及分區(qū)管理等一些重要內(nèi)容的規(guī)定方面，嚴格按照國務(wù)院的自然保護區(qū)條例和省政府的有關(guān)規(guī)章的規(guī)定不與上位法相抵觸。如條例（草案）中曾規(guī)定保護區(qū)分為國家級、省級、市級和區(qū)級，但上位法關(guān)于保護區(qū)的劃分只規(guī)定到市（縣）級，因此經(jīng)過認真研究后及時作出修改，刪去了建立區(qū)級保護區(qū)的有關(guān)內(nèi)容。

　　為了突出地方性法規(guī)的特色，條例在保證地方立法具體內(nèi)容合法性的基礎(chǔ)上，作出了一些富有創(chuàng)意的規(guī)范。比如，針對我市濕地資源現(xiàn)狀和保護實際，考慮到濕地系統(tǒng)的構(gòu)成要素眾多，濕地的權(quán)屬和管理涉及多個部門，對我市濕地保護進行全面立法的時機還不成熟，條例在適用范圍的規(guī)定上，將我市現(xiàn)有的五個濕地自然保護區(qū)以及以后依法成立的濕地自然保護區(qū)作為調(diào)整對象，這與外地就某一個濕地自然保護區(qū)進行專門立法或者對濕地保護進行全面立法有所區(qū)別，這種做法在目前的地方立法中尚屬首創(chuàng)，既妥善解決了有關(guān)管理部門職責(zé)交叉的問題，又增強了執(zhí)法的可操作性；既突出了法規(guī)的針對性，又體現(xiàn)了立法的前瞻性。

　　保護與利用

　　長期以來對濕地的不正確認識和對濕地利用的片面理解，以及由此產(chǎn)生的不合理的政策導(dǎo)向和經(jīng)濟利益驅(qū)動下的短視行為，是導(dǎo)致濕地資源得不到有效保護的主要原因。因此，條例把處理好濕地資源保護和利用的關(guān)系，充分調(diào)動各級政府和部門保護濕地的積極性作為主體宗旨，并突出了法規(guī)在實施過程中的可操作性。

　　條例明確了以保護為本的指導(dǎo)思想，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，以嚴格保護來規(guī)范利用行為，以科學(xué)利用來鞏固保護成果，把濕地保護納入可持續(xù)發(fā)展道路。比如，在資源保護的規(guī)定方面，條例堅持全面保護、從嚴保護、科學(xué)保護的原則，從明確日常管理機構(gòu)的設(shè)立及職責(zé)、明確保護區(qū)的功能區(qū)域劃分、明確保護區(qū)內(nèi)的一般性禁止行為規(guī)范以及明確相關(guān)保護工作機制等四個方面對保護區(qū)內(nèi)的濕地資源的保護進行了系統(tǒng)規(guī)定。在資源利用的規(guī)定方面，條例堅持科學(xué)利用、持續(xù)發(fā)展的原則，根據(jù)上位法關(guān)于核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)的保護要求，有區(qū)別地加以規(guī)定。一是規(guī)定市、區(qū)人民政府應(yīng)當建立保護區(qū)生態(tài)效益補償機制，對因保護濕地資源需要而受到經(jīng)濟損失的原有居民和單位，依法給予補償。二是對核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)這三個功能區(qū)域內(nèi)的行為規(guī)范分別作了規(guī)定，并且對核心區(qū)內(nèi)原有居民遷出后的安置問題作了原則規(guī)定。三是對開墾濕地、燒荒、采砂等嚴重破壞濕地的行為作了禁止性規(guī)定。

　　應(yīng)急與長效

　　由于保護區(qū)內(nèi)濕地資源的多樣性和特有性，以及每個保護對象的生態(tài)、進化過程都不一樣，因此采取一些應(yīng)急保護措施對于及時恢復(fù)被破壞的濕地生態(tài)功能、妥善處理好各類突發(fā)事件具有積極的作用。但是要想提高濕地保護效率、實現(xiàn)濕地資源保護的可持續(xù)發(fā)展，必須把建立長效保護機制作為保護工作的重中之重。

　　在應(yīng)急保護管理措施規(guī)定方面，一是規(guī)定了政府及其有關(guān)主管部門的職責(zé)，如在保護區(qū)內(nèi)建設(shè)維護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施、對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成侵害的行為及時采取措施予以制止等；二是規(guī)定了保護區(qū)管理機構(gòu)的職責(zé)，如對生病、受傷、擱淺或者被困的野生動物及時實施緊急救護、對保護區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施等。在長效保護管理措施規(guī)定方面，一是要求市、區(qū)人民政府加強對保護區(qū)保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立保護工作協(xié)調(diào)機制，將保護區(qū)保護工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；二是要求保護區(qū)所在地的區(qū)人民政府制定科學(xué)的濕地保護規(guī)劃，報市人民政府批準后組織實施；三是要求有關(guān)部門和管理機構(gòu)應(yīng)當在保護區(qū)內(nèi)建立物種適時監(jiān)測體系、野生動物疫病和植物病蟲害預(yù)防監(jiān)測機制，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，并對保護區(qū)的生態(tài)功能定期進行評價。

　　原則性與靈活性

　　在法律責(zé)任的設(shè)定上，條例既充分考慮到濕地保護的實際需要，又堅持嚴寬結(jié)合、過罰相當?shù)脑瓌t；既嚴格按照法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定設(shè)定行政處罰的行為、種類和幅度，又堅持從本地區(qū)實際出發(fā)，創(chuàng)制性地設(shè)置了一些處罰條款。

　　在對以挖塘、填埋等方式破壞濕地的行為設(shè)定處罰規(guī)定上，考慮到這類行為對濕地資源的破壞非常嚴重，而且恢復(fù)起來難度很大，因此條例堅持從嚴處罰，設(shè)定了五萬元的處罰上限；在對撿拾鳥蛋的行為設(shè)定處罰規(guī)定上，由于在實際生活過程中，既有保護區(qū)原居民在生產(chǎn)生活過程中撿拾鳥蛋的情形，也有偶爾撿拾或為了謀取非法利益而有規(guī)模的撿拾以及收售鳥蛋的情形，因而條例根據(jù)違法情形的不同設(shè)定了兩個不同的處罰幅度，視撿拾鳥蛋的數(shù)量、種類及違法主觀意圖不同來區(qū)別處罰。同時考慮到在行政執(zhí)法過程中，有關(guān)當事人拒不執(zhí)行處罰決定的情況時有發(fā)生，為了增強行政處罰的實效性和針對性，確保被破壞的濕地資源能夠得到及時有效的恢復(fù)，條例規(guī)定如果當事人拒不恢復(fù)或者恢復(fù)不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門組織代為恢復(fù)，所需的恢復(fù)費用由當事人承擔(dān)。