在當前城市化發(fā)展的浪潮中，各類城市迎來了前所未有的發(fā)展機遇。那么，是否所有的城市都能在良好的機遇面前開辟出喜人的發(fā)展前景呢？恐怕事實并不容樂觀。

　　受任期和資源所限，有些城市的管理者容易出現(xiàn)短期行為，把主要精力放在了政績工程上，“忙”于眼前利益，卻“盲”于長遠發(fā)展；“忙”于追求開發(fā)速度，卻“盲”于開發(fā)質(zhì)量；“忙”于追求政績，卻“盲”于民生建設。這種發(fā)展模式都是不健康的，也是不可持續(xù)的，而這種發(fā)展模式產(chǎn)生的嚴重后果和沉痛教訓也都歷歷在目。

　　分析總結(jié)城鎮(zhèn)發(fā)展的不成功案例，其核心問題主要集中在三個方面：

　　一是土地收益與建設支出的匹配問題。從近幾年的情況看，對于大多數(shù)地方政府來說，土地是最主要的收入來源，但在尚未全面掌握土地開發(fā)的成本和收入情況時，匆忙安排建設與開發(fā)，為追求資金回籠忙于供地招商。盲目供地，導致城市建設資源不匹配、形成建設資金不足甚至資金斷鏈。

　　二是失地農(nóng)民發(fā)展與社會安定問題。如何讓失地農(nóng)民共享發(fā)展成果，以解決一直困擾地方政府征地難問題，是城鎮(zhèn)開發(fā)過程中的難點。處理不好征地問題，不僅影響建設進度，也為建設計劃的完成造成了障礙，同時社會的和諧穩(wěn)定也難以得到保障。

　　三是政府和投資人的互信互利問題�；�礎(chǔ)設施及公共服務設施的配套是城市建設的必備項目，但政府的職能和財力都是有限的，不可能承擔所有建設任務，而投資人參與城市開發(fā)建設首先是為了獲取回報并要求合理的現(xiàn)金流，在經(jīng)濟效益與社會效益之間，如果不能合理劃分政府與市場的邊界，明確各自的投資范圍，會因引資不暢導致財政負擔過重，從而影響規(guī)劃的有效落實。

　　在這樣三個普遍面臨的問題前，地方政府該如何運用科學決策方法，合理配置公共資源，兼顧政府、投資人、失地農(nóng)民、居民住戶、企業(yè)住戶等各相關(guān)利益群的利益，充分調(diào)動各方力量參與城鎮(zhèn)開發(fā)，既實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展目標又形成城市可持續(xù)發(fā)展的能力呢？

　　一個基本前提是做到機遇面前不盲動。城鎮(zhèn)開發(fā)不是房地產(chǎn)開發(fā)，城鎮(zhèn)發(fā)展也不能以開發(fā)商的意志為導向。資本的本性是逐利的，如果政府不能在開發(fā)初期對城鎮(zhèn)發(fā)展有一個總體的統(tǒng)籌安排，極有可能被開發(fā)商牽著鼻子走，給后期開發(fā)留下極大的隱患。因此，需要結(jié)合自身實際情況和面臨的形勢，通盤統(tǒng)籌，摸清家底，量入為出，從城鎮(zhèn)發(fā)展的根源入手，解決三個問題：一是要綜合評估開發(fā)區(qū)域內(nèi)土地一級開發(fā)成本及出讓收益，進行總體資金平衡分析；二是要統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的拆遷安置問題，保障失地農(nóng)民利益，防止出現(xiàn)“城中村”；三是要合理安排鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設施和公共服務設施建設項目，保障規(guī)劃落實。

　　北京市房山區(qū)長陽鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)建設中審時度勢進行科學決策的一個典范。

　　隨著北京市主城區(qū)“攤大餅”式的發(fā)展，五環(huán)路以內(nèi)的建設用地在逐年銳減，好地段的土地可以說是“寸土寸金，一地難求”。于是開發(fā)商的眼光開始投向五環(huán)以外，而緊鄰五環(huán)的長陽鎮(zhèn)則成了被重點關(guān)注的對象。長陽鎮(zhèn)位于北京西南房山區(qū)境內(nèi)，緊鄰城市五環(huán)路和京石高速公路，是房山區(qū)境內(nèi)距北京中心城區(qū)最近的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。歷史上，由于受永定河滯洪區(qū)的影響，長陽鎮(zhèn)的發(fā)展一直受到限制，鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)基本處于空白，城市化水平很低。2005年，隨著永定河防洪工程體系的完善，防洪標準有了很大提高，長陽鎮(zhèn)徹底摘掉了滯洪區(qū)的帽子，大片建設用地得以釋放；同時長陽鎮(zhèn)新一版的總規(guī)和中心區(qū)控規(guī)也初步編制完成，具備了開發(fā)建設的基本條件。各地開發(fā)商看好長陽鎮(zhèn)未來的發(fā)展，紛紛主動拋出繡球，長陽鎮(zhèn)迎來了空前的發(fā)展機遇。

　　面對機遇，長陽鎮(zhèn)政府并未急于引進投資，而是清醒地認識到：機遇背后往往是巨大的挑戰(zhàn)，處理不當則會演化成危機。本著科學決策的原則，長陽鎮(zhèn)政府借助專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助其對長陽鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展進行統(tǒng)籌安排。在系統(tǒng)分析了長陽鎮(zhèn)的實際情況及面臨的問題之后，咨詢機構(gòu)意識到解決問題的關(guān)鍵在于對資金的統(tǒng)籌，并創(chuàng)造性地提出了針對該類問題的解決方案——投融資規(guī)劃。簡單來說，就是以城鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，運用系統(tǒng)工程的方法，通過篩選各類待建項目的投資建設主體明確政府投資范圍及投資額度，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)理念及實際情況合理安排開發(fā)建設時序，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及財政狀況確定資金來源、融資方式及投資回收方式，從而構(gòu)建城鎮(zhèn)開發(fā)決策支持模型，為政府系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)開發(fā)中的實際問題。

　　長陽鎮(zhèn)政府的這一舉措受到了房山區(qū)政府及北京市有關(guān)部門的高度重視，投融資規(guī)劃作為城鎮(zhèn)規(guī)劃的實施保障得到了規(guī)劃部門的認可，土地部門也把投融資規(guī)劃成果作為制定土地出讓價格的參考，保障了城鎮(zhèn)開發(fā)收支平衡。

　　開發(fā)商也十分認可投融資規(guī)劃對長陽鎮(zhèn)土地開發(fā)價值的預期，積極參與土地一級市場的招拍掛，目前長陽鎮(zhèn)境內(nèi)在建、簽約和在談項目共18個，有力地推動了長陽鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平和開發(fā)價值的提升。更值得稱道的是，北京市土地儲備中心也看好長陽鎮(zhèn)未來的土地開發(fā)市場，準備投資數(shù)十億元對長陽鎮(zhèn)中心區(qū)土地進行成片開發(fā)。

　　同時，由于投融資規(guī)劃中設計了合理的成本分攤方式，使農(nóng)民安置補償費用及設施建設投資可以計入土地開發(fā)成本并通過土地出讓得以實現(xiàn)，為失地農(nóng)民安置工作和設施建設工作提供了資金儲備，有力地保障了各項工作的順利進行。 李偉  秦冉/文