從目前PPP模式運用的情況來看,最為成熟的主要是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,如污水處理、供水、園林、垃圾處理、燃氣等行業(yè)。這些行業(yè)大多涉及國計民生,合作期限往往都比較長,大多在十幾年到30年不等。在這么長的合作期限內(nèi),法律政策環(huán)境、市場情況等都會發(fā)生巨大的變化,項目要能真正順利推進,并不容易。從近年數(shù)百個PPP項目的經(jīng)驗來看,實施效果較好的PPP項目往往都有完備而公允的項目協(xié)議作支撐,而且這些協(xié)議在風險及其分配機制的設(shè)計方面都做得比較到位和合理。

　　首先,要能識別出各種可能的風險。

　　只有識別出了風險,才能談得上防范風險和解決問題。因此,項目協(xié)議擬定過程中,要充分考慮、反復斟酌,把各種風險都盡可能考慮到。例如,污水處理BOT項目就可能面臨建設(shè)成本超支、污水進水量不足、污水進水水質(zhì)超標、污水處理費支付不及時、不可抗力、運營成本超支等多種風險。不同類型的項目面臨的具體風險有很大差異,但就大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目而言,歸納起來,幾乎都會面臨著服務量、服務價格、資本支出或運營成本超支等方面的風險。

　　其次,要設(shè)計合理的風險分配機制。

　　風險分配機制設(shè)計的關(guān)鍵是要讓最有能力化解風險的一方來承擔風險或各方共同分擔合適的風險。不同的項目風險分配機制的設(shè)計有所不同。但不管是什么項目,最核心的一點就是要講求公允和平等互利,講求風險共擔、利益共享,誰也不要獨享利益,誰也不要牟取暴利,如此才能走得長遠。

　　盡管要實現(xiàn)對項目各種風險的完全預判和解析是非常困難的,但制定原則性的風險分配和解決機制是非常必要的。

　　從風險的本質(zhì)來看,許多問題或新情況的出現(xiàn),最終的結(jié)果都會引致資本性支出或運營成本增加。因此,在項目協(xié)議簽訂前,從財務角度進行分析判斷就顯得尤為重要,依據(jù)財務分析結(jié)果來提出原則性的風險分配和解決機制,以使得在出現(xiàn)問題或新情況時,企業(yè)能恢復到簽訂協(xié)議時可預見的經(jīng)濟地位或財務狀況。

　　下面筆者就以國內(nèi)運作較為成熟的污水處理項目為主,兼顧地鐵、供水等其他類型的項目來談談服務量、服務價格、資本支出或運營成本超支等3大類主要風險的分配機制設(shè)計。

　　一是服務量的風險分配設(shè)計。

　　對于污水處理項目來說,服務量的風險主要是污水進水量不足。這種風險涉及投資人的合理收益,一般由政府承擔。通常的做法是在協(xié)議中約定基本水量,如果實際進水量達不到基本水量的,則按照基本水量付費。但是在實際進水量超出基本水量時,因為企業(yè)已經(jīng)按照基本水量獲得了合理回報,所以把超出部分作為超額水量處理,對污水處理價格予以打折。

　　對于地鐵項目而言,服務量的風險主要表現(xiàn)為客流不足。在項目初期都會對客流進行預估,但很難準確。北京地鐵四號線PPP項目設(shè)計了客流風險分擔機制,即如果實際客流連續(xù)3年低于預期客流,政府要向特許公司進行補償;如實際客流超過了預測的客流,特許公司有義務把獲得的利潤跟政府分享。

　　二是服務價格風險分配設(shè)計。

　　污水項目在合作初期會約定污水處理價格,但這個價格如果30年不變,企業(yè)肯定要虧損。因此要設(shè)計合理的污水處理價格調(diào)整機制,主要針對運營過程所涉及的電費、藥劑費、人工成本、稅率等因素的變化進行調(diào)整,使得企業(yè)在相關(guān)因素發(fā)生變化的時候仍能獲得在合作期初預計的經(jīng)濟地位。

　　對于供水、地鐵等需要向用戶收費的項目,企業(yè)向用戶提供服務或產(chǎn)品的價格是政府制定的,但這個價格往往偏低,無法使企業(yè)獲得合理回報。因此,政府需要按照協(xié)議價格與企業(yè)進行結(jié)算。在企業(yè)提供的實際服務量與基本服務量相當?shù)那闆r下,當中標或協(xié)議價格大于政府定價時,則需要政府給予補貼;但如果實際服務量遠大于基本服務量時,企業(yè)可能存在超額利潤,此時就需要與政府分享超額收益。北京地鐵四號線PPP項目的特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定,如果實際平均人次票價低于協(xié)議的測算,市政府將就其差額給予特許公司作為補償;如果實際平均人次票價收入水平高于協(xié)議的測算,則特許公司需將差額的絕大部分返還給政府。

　　三是資本支出或運營成本超支風險分配設(shè)計。

　　資本支出或運營成本超支風險的具體表現(xiàn)有很多,要注意區(qū)別對待。但總體來講,這類風險處理的基本原則就是“誰造成風險的就主要由該方承擔”。非企業(yè)自身原因造成的,大多數(shù)情況下應該由政府和企業(yè)共同承擔。

　　具體而言,如果是由于企業(yè)自身經(jīng)營管理問題造成超支的,應由企業(yè)自己承擔。但如果是因為客觀因素(如電費、主要原材料價格、人工成本等上漲)導致成本超支的,則由政府和企業(yè)共同承擔,這可以通過調(diào)價公式來解決,在公式設(shè)計上可以考慮一定程度范圍內(nèi)的風險由企業(yè)自擔,超出后的風險由政府承擔。如果因國家和地方有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定,對服務標準、工藝技術(shù)等要求提高導致企業(yè)必須投入改造費用或增加運行成本的,這種風險應由雙方共同承擔(同樣是企業(yè)先自擔,超出部分由政府承擔)。

　　上述風險只是項目中可能涉及的部分風險而已,實際面臨的風險還可能更多。在實施過程中,還會有種種新的變化,有時候這種變化甚至是期初無法預料的。當出現(xiàn)這種情況時,遵守契約精神就顯得尤為重要,這時合作各方坐下來好好談,按照協(xié)議確定的基本原則進行協(xié)商解決是很必要的,協(xié)調(diào)解決的結(jié)果通過簽訂補充協(xié)議予以明確。