自中央提出積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化以來,城鎮(zhèn)化再次成了熱點話題。中央和地方先后召開了城鎮(zhèn)化工作會議,各地紛紛提出城鎮(zhèn)化指標、推出城鎮(zhèn)化新政,全國上下掀起了新一輪城鎮(zhèn)化浪潮。如何推進城鎮(zhèn)化?需要對這一“熱問題”進行深刻的“冷思考”。

　　城鎮(zhèn)化是一個經濟、社會、歷史、文化等各種因素相互融和演進的過程,不是一個簡單的規(guī)模和空間擴大的過程

　　城鎮(zhèn)化是我國現代化建設的歷史任務。早在上個世紀八、九十年代,城鎮(zhèn)化就備受矚目。經過三十多年的快速發(fā)展,如今城鎮(zhèn)化又成為拉動內需的動力、撬動經濟增長的戰(zhàn)略支點、推動經濟社會發(fā)展的重要抓手。把握好城鎮(zhèn)化的本質,是保證城鎮(zhèn)化沿著正確軌道推進的基礎問題。

　　城鎮(zhèn)化本身是城市化,城市化既是過程又是結果。城市是由兩部分組成的,一部分是“城”,一部分是“市”,城市本身就是有城有市。西方的城市源于“市”。歐洲兩河流域文明、希臘文明的城市是從貿易樞紐發(fā)展起來,人口與交易在市場周邊集聚,先有市后有城；中國的城市源于“城”。最早是作為軍事要地和統治中心發(fā)展起來的,先有城后有市。城墻是有形的,市場是無形的,城市則是有形與無形的結合。

　　城鎮(zhèn)化是一個經濟、社會、歷史、文化等各種因素相互融和演進的過程,而不是一個簡單的規(guī)模和空間擴大的過程。城鎮(zhèn)化的根本動力一是產業(yè)發(fā)展,二是農民追求生活改變。所以,城鎮(zhèn)化不能簡單造城,不能強拉農民進城,要尊重意愿、遵循規(guī)律。城鎮(zhèn)化的本質就是以農業(yè)為主的傳統鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現代城市社會演變的過程,是農民生產與生活方式的改變。城鎮(zhèn)化最終要解決好“三農”問題,實現“四化同步、五位一體”。

　　城鎮(zhèn)化是一個復雜的歷史過程。2013年我國的城鎮(zhèn)化率為53.7%,但真實的城鎮(zhèn)化水平在35%左右,存在著15個百分點左右的差距,因為有2億6千多萬農民工漂在城市里沒有成為真正的市民。城鎮(zhèn)化不是指標城鎮(zhèn)化,也不是土地城鎮(zhèn)化,核心是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化必須以人為本,切實提高生活質量、促進人的全面發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是簡單的農民進城,它與產業(yè)發(fā)展、就業(yè)提供、生活方式轉變等密切相關,是政治經濟社會文化等發(fā)展到一定歷史階段的多因素復合產物。我們對推進城鎮(zhèn)化,應該抓住本質、全面統籌、科學把握。

　　城鎮(zhèn)化本身不是目的。城鎮(zhèn)化的根本目標是“人民安居樂業(yè)、社會長治久安”,核心是妥善處理好“農民與土地”的關系問題和解決好城鄉(xiāng)與城市內部的“雙二元結構”問題,途徑是城鎮(zhèn)化過程中要兼顧好“公平與效率”問題。城鎮(zhèn)化涉及到經濟的轉型、社會的轉型、政治的轉型,是中國歷史上又一場深刻的“變革”。

　　遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律,關鍵是堅持以問題為導向,做到因時因地制宜

　　城鎮(zhèn)化有其自身內在規(guī)律,總體上城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化要“四化同步”。城鎮(zhèn)化的快慢是由特定歷史階段的經濟社會構成要素所決定的。推進城鎮(zhèn)化,不能超越歷史條件,既要積極又要穩(wěn)妥。城鎮(zhèn)化應積極推動,但絕不能搞城鎮(zhèn)化“運動”,不能搞城鎮(zhèn)化“大躍進”。中國城鎮(zhèn)化應該走“質量、效率、內涵”的發(fā)展道路,而不是“規(guī)模、速度、粗放”的發(fā)展模式。

　　新世紀,黨的十六大、十七大報告都強調“走中國特色城鎮(zhèn)化道路,核心是促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展”,強調科學發(fā)展,與社會主義新農村建設結合,實行“五個統籌”。黨的十八大以來,城鎮(zhèn)化與新農村建設雙輪驅動,走上了“三化協調、四化同步、五位一體”的發(fā)展路子,把人的城鎮(zhèn)化放在更加突出的位置。

　　城鎮(zhèn)化的道路應該是多元化、多形態(tài)的,大中小城鎮(zhèn)協調發(fā)展,但不意味著必須同步發(fā)展。遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律,關鍵是堅持以問題為導向,做到因時因地制宜。“明者因時而變,知者隨事而制”,城鎮(zhèn)化應該堅持“宜快則快、宜慢則慢、宜大則大、宜小則小”的原則,堅持科學務實、具體問題具體分析。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化,重在做好“統籌”的文章。

　　一要統籌公平效率。城鎮(zhèn)經濟效率來源自聚集效應。聚集效應包括了規(guī)模經濟、分工效應、溢出效應、創(chuàng)新效應和降低交易成本等等。這些效應的產生靠企業(yè)自己在市場尋找,而不是政府安排。城鎮(zhèn)化對經濟發(fā)展的推動作用不是政府的有形之手,而是市場的無形之手。公平靠政府,效率靠市場。

　　二要統籌公共服務。公共服務均等化是城鎮(zhèn)化進程中無法回避的現實問題,也是城鎮(zhèn)化的題中之義。例如:目前濟南市天橋區(qū)的暫住人口、流動人口已超過了當地戶籍人口,農民工孩子占在校生的比例已達到了53%左右。在整個濟南城區(qū),農民工有200多萬人,他們是實實在在地工作生活在這個城市里,作為政府就要為他們提供服務,尤其是子女教育、醫(yī)療保障、交通出行、基礎設施等方面的服務,而且這個服務正在向均等化方面發(fā)展。

　　三要統籌發(fā)展階段。城市在不同發(fā)展階段有不同的特點和要求,推進城鎮(zhèn)化必須立足實際,制定的政策措施必須與所處階段發(fā)展要求相匹配,過度超前和滯后都會影響城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化不能拔苗助長,不能搞運動式。又如國內一些三線四線城市,出現了“鬼城”的問題,原因就是沒有把握規(guī)律,沒有統籌城市不同階段發(fā)展需求,沒有合理配置發(fā)展要素,背離了“以人為本”的城鎮(zhèn)化要義。

　　四要統籌產業(yè)支撐。城市是人的城市,必須考慮人的需求,統籌解決好衣食住行等生活需要和發(fā)展需求。為此,必須有產業(yè),能就業(yè),讓進城農民實現“五有”,安居樂業(yè)。這就要求城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)支撐,以產城融和為前提,統籌考慮職住平衡等要求。沒有產業(yè)和就業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化不是真實的城鎮(zhèn)化,是靠不住的城鎮(zhèn)化。

　　推進城鎮(zhèn)化,要尊重農民意愿、堅持市場主導、抓好經營策劃、搞好制度設計

　　積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化,關鍵要找準路子。要求我們在認清本質、尊重規(guī)律的同時,要認清市情、把握實情、尊重民情,堅持以人為本、民生為先,把人民群眾對美好生活的向往作為我們推進城鎮(zhèn)化的根本追求。

　　一要尊重農民意愿。中國的農民最重實際、最講實惠,對自己的問題考慮也最周全,是否進城,應該完全尊重農民意愿。人往高處走,進城好你攔也攔不住,進城不好你拉也拉不來,好不好農民兄弟自己心中有數。早在2300多年前,圣哲亞里士多德就曾說過:“人們來到城市,是為了生活；人們居住在城市,是為了生活得更好。”京城為什么有很多北漂?因為那里有能夠實現他們夢想的機會。農民是否選擇進城,每個人都有自己充足的理由,不需要把政府的想法強加給他們。在是否進城這件事上,應該尊重農民意愿,讓群眾自己作主。

　　二要堅持市場主導。城鎮(zhèn)化應該遵循市場規(guī)律,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,讓市場主導城鎮(zhèn)化。同時也要看到,市場不是萬能的,政府要當好“守夜人”,彌補市場缺陷,搞好宏觀調控,發(fā)揮引導作用。換句話說,城鎮(zhèn)化要處理好政府與市場的關系,把看得見和看不見的兩只手都用足用好。城鎮(zhèn)化的經驗教訓一再啟示我們,城鎮(zhèn)化不能單純靠想當然的行政推動,指標化、冒進型、行政主導的造城運動只能造出“鬼城”、“睡城”、“空城”。城鎮(zhèn)化的動力在于市場化,決定城鎮(zhèn)化進程的是市場而不是市長,主導城鎮(zhèn)化的是市場不是政府,城鎮(zhèn)化急不得也慢不得。

　　三要抓好經營策劃。政府獨有的最主要的資源有三個,就是土地、政策和規(guī)劃。經營城市就是通過策劃,把土地這個實體資源與政策和規(guī)劃這兩個行政資源結合起來,把一切可以經營的公共資源資本化運作,通過政府與市場的結合,把城市經營變成資本運營。政策和規(guī)劃既然是政府的獨有資源,是市場不能解決的。政策與規(guī)劃里蘊藏著巨大的生產力,這就需要我們通過策劃把分散在部門的政府職能和政策整合起來,通過總體規(guī)劃把各部門的專項和專業(yè)規(guī)劃整合起來,通過策劃把需要的政策設計創(chuàng)新出來。規(guī)劃策劃搞好了,市場機制就會發(fā)揮作用,土地價值就會倍增,城市潛值就會挖掘,資源整合的過程就是價值創(chuàng)造的過程。濟南的“華山模式”主要得益于規(guī)劃策劃和頂層設計,開發(fā)商從一張規(guī)劃圖看到了商機,從政策看到了潛力,從策劃看到了路徑。“華山模式”解決的不僅是城鎮(zhèn)化問題,打造的不僅是城市新區(qū),關鍵是創(chuàng)造了更高級的業(yè)態(tài),重構了濟南城市發(fā)展的空間格局,這就是政府引導、市場運作、資源整合、統籌協調的城鎮(zhèn)化,就是“重構格局,創(chuàng)造城市,書寫歷史,改變生活”的城鎮(zhèn)化。

　　四要搞好制度設計。制度安排是基礎性的、根本性的。有兩項制度最重要。一是土地制度改革問題。土地是財富之母、穩(wěn)定之基,是農民賴以生存的基本生活和生產資料。土地權也是最關鍵最核心的權利所在。城鎮(zhèn)化問題離不開土地,土地問題解決不好,城鎮(zhèn)化就成為一句空話。土地改革的核心問題是明確農民對土地的財產權,消除集體土地與國有土地的差別,實現集體土地和國有土地“同地同權”。同時,土地征收和流轉過程中的政策創(chuàng)新也至關重要。二是農民工市民化問題。全國2億6千多萬農民工漂浮在城鎮(zhèn)里面,這既是發(fā)展的動力,也是穩(wěn)定的隱患。農民工不能成為市民,這是虛假的城鎮(zhèn)化。所有市民的先輩都是農民,大家都應自覺認識到農民工是市民的一部分,消除農民工身份的二元化。同時,還要引導農民工融入市民、融入城市,增強農民變市民的歸屬感、認同感和責任感。

　　城鎮(zhèn)化的本質是現代化,核心是各方利益統籌,關鍵是政府與市場邊界,歸根結底是經濟社會的重構。城鎮(zhèn)化的路還很長,應該積極穩(wěn)妥地推進之。