PPP稅收優(yōu)惠 資產轉讓環(huán)節(jié)最有戲
財政部正在研究PPP模式中的稅收優(yōu)惠政策,主要方向聚焦流轉稅,特別是政府和社會資本之間轉讓資產的交易環(huán)節(jié)稅收。
PPP項目的整體稅費,包括該項目全生命周期的各種稅收、行政事業(yè)性收費和政府性基金等。其中,僅稅收一項就包括增值稅、契稅和企業(yè)所得稅等。具體到資產轉讓環(huán)節(jié),社會資本可能會對項目的資產每年做折舊費用處理,但稅務部門不一定認可這種處理,一般是在每年資產的評估值基礎上征收契稅。
此外,社會資本在PPP項目中獲得的各種財政補貼,稅務部門也可能將其視同收入,繳納企業(yè)所得稅,這樣可能會導致社會資本向政府尋求更多補貼,形成一種惡性循環(huán)。
此次財政部研究的PPP稅收優(yōu)惠政策,主要涉及到政府和社會資本之間資產轉讓的交易環(huán)節(jié)。北京大岳咨詢總經理金永祥對經濟觀察報表示,比如一個污水處理廠,政府來經營基本上是不涉及稅收的,但出售給社會資本,經過一次交易就會涉及稅收問題,社會資本要在這個項目上賺錢,也會涉及到稅收。
PPP稅收優(yōu)惠的提法,最早出現在2015年5月,當時財政部、發(fā)展改革委、人民銀行三部委聯合發(fā)布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》),其中提出,落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,公共服務項目采取政府和社會資本合作(PPP)模式的,可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。
在金永祥看來,如果稅收優(yōu)惠政策最終實施,那么所有與企業(yè)相關的稅收項目,PPP項目都會涉及到,因為PPP項目公司也是一類企業(yè)。特別之處在于,PPP項目經營涉及公共產品和公共服務,項目公司和政府的關系與其他企業(yè)不同,政府要對其進行規(guī)制和監(jiān)管。
調研
2015年第三季度,財政部已經就PPP項目的稅收優(yōu)惠政策,對北京、上海、河北、遼寧、江蘇、浙江、安徽、湖南、貴州等省市進行了調研。
一位基層的財稅人士告訴經濟觀察報,財政部的調研主要是針對四個方面的問題。首先是PPP項目在全生命周期過程中主要涉及哪些稅收和行政事業(yè)性收費、政府性基金,稅費負擔如何;其次是PPP項目在實際操作中面臨哪些稅費上的亟待解決的問題。
第三個問題是地方政府對“從稅收和行政事業(yè)性收費、政府性基金全方面出臺支持PPP發(fā)展”有何具體建議。比如,在PPP項目全生命周期的不同階段,可以從哪些稅種或者行政事業(yè)性收費、政府性基金方面給予優(yōu)惠,以及如何給予稅收優(yōu)惠——采取的優(yōu)惠方式和力度。
最后一個問題,就是在給予PPP項目有關稅費優(yōu)惠政策時,如何加強稅收征管和增強政策的可操作性。
君合律師事務所合伙人劉世堅向經濟觀察報舉例說,PPP項目的全生命周期,就TOT項目來說主要涉及到一個存量資產,從轉讓到經營,再到最后移交給政府。而BOT項目則是從建設、經營到最后移交政府的全過程。
在整個過程中,稅收對于PPP的影響被認為是系統(tǒng)性的,而且不少業(yè)內人士強調,有些稅率偏高。
金永祥表示,稅率能夠降低最好,但是PPP項目公司設立涉及的交易環(huán)節(jié)頗多,有些社會資本希望在所有環(huán)節(jié)都能夠享受到稅收優(yōu)惠,我認為有難度。
比如,對于園區(qū)開發(fā)中涉及房地產業(yè)的,如何制定優(yōu)惠政策才能使之不要成為對于房地產行業(yè)的優(yōu)惠,這取決于對PPP的認識。金永祥說,哪些屬于PPP范圍,哪些不屬于,這在出優(yōu)惠政策時一定要考慮到,他建議可以將稅收優(yōu)惠政策直接給具體行業(yè),比如市政基礎設施,可以單獨給環(huán)保行業(yè)出政策,享受稅收優(yōu)惠政策的是指定行業(yè)的PPP項目。
力推
正在研究的PPP稅收優(yōu)惠政策,只是財政部推動PPP發(fā)展的諸多措施之一。
經濟觀察報獲悉,此前傳言擱置的“PPP財政補貼納入預算管理辦法”,目前也已重新啟動;但財政部內部會簽完畢的“物有所值指引”,據了解已被打回重新修改。
在一位長期研究PPP的專家來看,PPP財政補貼納入預算管理辦法是非常重要的,甚至相比“財政可承受力指引”和“物有所值指引”都重要。
這位專家告訴經濟觀察報,對PPP的財政補貼是政府的一項支出,應該納入預算管理,并且只有《預算法》將其納入預算管理,進行預算審批,才使財政補貼是有法律依據的;如果只是政府承諾給予補貼,則在法律效力上存在瑕疵,在最終的兌現上也存在風險。
而“物有所值指引”之所以重要,是因為其能辨別出真正規(guī)范的PPP項目。一位省級財政部門PPP管理人士表示,從國內PPP模式的實踐來看,物有所值指引尤其對那些保底承諾、固定回報等包裝出的偽PPP項目,具有辨識作用。因為這些項目不能充分實現風險的有效轉移和合理分配,所以往往無法通過“物有所值”評價。
但在2015年11月底,曾有輿論認為在中國做PPP,不適合搞物有所值。理由是,在各地PPP項目推進過程中,部分善于做“命題作文”的中介咨詢機構,往往會根據業(yè)主的意見左右“物有所值”評價結果,使其流于形式。
上述省級財政部門PPP管理人士則表示,雖然存在一些問題,但不可否認,各級政府包括所屬的財政、發(fā)改和行業(yè)主管部門等,都在觀念上逐步意識到了“物有所值”的重要作用,而這種觀念上的進步,未來充分發(fā)揮PPP模式的體制機制優(yōu)勢,意義重大。
他認為,目前PPP項目的“物有所值”評價還不為相關政府主管部門所普遍接受,出現一些負面的評價甚至反對的聲音都是可以理解的,尤其是目前“物有所值”評價框架尚在完善之中,因此地方政府在實踐中容易走偏等問題也確實存在。
“財政部作為PPP推進的牽頭部門,一方面在著力完善PPP模式的相關制度框架,其中很重要的一部分就是如何引進具有競爭優(yōu)勢的社會資本,并充分發(fā)揮其主觀能動性,以實現供給的增加、風險分配的優(yōu)化,以及成本的降低,這些理念目前也已為各級政府所逐步接受。另一方面,財政部也正為開展定量‘物有所值’評價積極進行準備,通過建立相關PPP項目的數據庫,充分收集各類項目的基礎信息。”這位PPP管理人士表示。
編輯:wangjieming
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