1994-03-04

各省、自治區(qū)、直轄市建委、建設(shè)廳，北京市市政管委，首都部委，各計劃單列市建委：

為了加強風景名勝區(qū)的管理工作，我部制訂了《中國風景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書，現(xiàn)予發(fā)布。

                                                                                                     中華人民共和國建設(shè)部

一九九四年三月四日

《中國風景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書

中國山河壯麗，景觀奇特，歷史悠久，文化燦爛，具有豐富的風景名勝資源，這是大自然和前人留給我們的寶貴遺產(chǎn)。但是，由于歷史的局限，風景名勝區(qū)一直未被當作國家的重要資源事業(yè)，也沒有形成科學的統(tǒng)一管理體系。黨的十一屆三中全會以后，風景勝區(qū)事業(yè)取得長足進展，呈現(xiàn)出有史以來未曾有過的興盛局面�，F(xiàn)已形成了國家級、省級和縣（市）級風景名勝區(qū)相結(jié)合的體系，擁有512處風景名勝區(qū)，面積約9.6萬平方公里，占國土面積的1％。接待國內(nèi)外游人量逐年增長，一九九三年近 3億人次，回籠貨幣 200多億元人民幣，為國家作出了貢獻。然面，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的形勢下，如何看待風景名勝區(qū)，如何保護管理好風景名勝區(qū)，不少新的問題嚴肅地擺在我們面前。建設(shè)部作為國務(wù)院授權(quán)管理全國風景名勝區(qū)的行政主管部門，現(xiàn)就全面貫徹黨和國家關(guān)于風景名勝區(qū)事業(yè)的方針政策作如下闡述，以指導全國風景名勝區(qū)繼續(xù)沿著健康軌道前進。

一、風景名勝區(qū)事業(yè)十五年發(fā)展的回顧

l、百廢待興，舉步維艱。由于文化大革命造成的嚴重創(chuàng)傷，各地風景名勝滿目瘡痍，寶貴的資源遭到嚴重破環(huán)：

（1）自然資源破壞嚴重。有的風景名勝區(qū)開山采石，破壞山體。有的風景名勝區(qū)圍湖造田，湖泊淤塞，水體污染。有的風景名勝區(qū)放火燒荒，水土流失。有的風景名勝區(qū)樹木被盜伐，甚至大規(guī)模地砍伐原始森林，成片山林被“剃光頭”。

（2）人文資源遭到浩劫。在文化大革命中，有的風景名勝區(qū)文物古跡被毀，碑刻塑像被砸，寺廟古建被拆，破壞相當嚴重，損失無法彌補。

2、撥亂反正，加強保護。面臨嚴峻現(xiàn)實，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導下，建設(shè)部門從制止破壞、保護資源著手，開展工作。一九七八年，國務(wù)院在城市工作會議上要求加強風景名勝區(qū)和文物古跡的管理。之后，國家建委提出建立全國風景名勝區(qū)體系，實施分級管理。一九七九年，國家建委又研究全國風景名勝區(qū)的保護和規(guī)劃工作。中共中央辦公廳。國務(wù)院辦公廳一九八三年和一九八四年先后五次發(fā)文，解決杭州西湖風景名勝區(qū)、廬山風景名勝區(qū)和儷山風景名勝區(qū)的保護管理問題。各地也采取措施封閉風景名勝區(qū)內(nèi)開山采石場，清理墓葬，拆除違章建筑，退田還湖，退耕還林，搶救恢復了一批瀕于倒塌、湮沒的名勝古跡，風景名勝資源保護工作取得顯著成績。

3、建立體系，面向世界。一九八一年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家城建總局等單位《關(guān)于加強風景名勝保護管理工作的報告》，要求各地對風景名勝資源進行調(diào)查評價。在各省、自治區(qū)、直轄布人民政府申報的基礎(chǔ)上，一九八二年，國務(wù)院審定公布了我國第一批國家重點風景名勝區(qū)44處。這批名單的公布，具有十分深遠的歷史意義和重要的現(xiàn)實意義。我國已把風景名勝區(qū)這一寶貴的自然與文化資源以政府的名義予以確定，嚴加保護，具有古老神韻的名山大川重新煥發(fā)出青春風采。一九八五年，國務(wù)院發(fā)布了《風景名勝區(qū)管理暫行條例》。一九八七年，風景名勝區(qū)主管部門建設(shè)部發(fā)布了《風景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法入一九八八年，國務(wù)院審定公布了第二批國家重點風景名勝區(qū)40處。一九九二年，國務(wù)院批準建設(shè)部召開了全國風景名勝區(qū)工作會議。國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了建設(shè)部《關(guān)于加強風景名勝區(qū)工作的報告人一九九四年，國務(wù)院審定公布了第三批國家重點風景名勝區(qū)35處。現(xiàn)在，全國有國家級風景名勝區(qū) 119處。省級風景名勝區(qū) 256處，縣（市）級風景名勝區(qū)137處。共計512處，面積約9．6萬平方公里，占國土面積的互％，建立了以國家級風景名勝區(qū)為骨干，國家級、省級、縣（市）級風景名勝區(qū)相結(jié)合的中國風景名勝區(qū)體系。建立各級風景名勝區(qū)的審批權(quán)分別屬于國務(wù)院、省級和縣（市）級人民政府；各級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃審批權(quán)亦在國務(wù)院、省級和縣（市）級人民政府。

一九八五年，全國人大批準我國加人聯(lián)合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約人為了以國際標準保護我國的風景名勝資源，提高我國風景名勝區(qū)在國際上的地位，建設(shè)部隨即著手開展申報列入世界遺產(chǎn)名錄的工作。現(xiàn)在，我國已有泰山、黃山、武陵源、九寨溝、黃龍五處風景名勝區(qū)被列入世界遺產(chǎn)。中國的風景名勝區(qū)正走向世界，更加廣泛地展現(xiàn)其珍貴價值和絢麗風姿。

4、當前形勢，相當嚴峻。

1）一部分同志對風景名勝區(qū)事業(yè)的性質(zhì)認識模糊，指導思想出現(xiàn)偏差，把風景名勝區(qū)這一特殊的資源事業(yè)等同于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，片面追求經(jīng)濟效益。

2）風景名勝區(qū)管理體制不順，各家插手，政出多門，各行其是，從部門利益和局部利益出發(fā)，劃地為牢，造成資源破壞和管理混亂。

3）開發(fā)建設(shè)違反規(guī)劃，缺乏科學論證，急功近利，破壞性建設(shè)增多，破壞自然景觀而使風景名勝區(qū)人工化、城市化傾向嚴重。

對此，我們要看到問題的嚴重性，要有緊迫感、危機感，否則，將會出現(xiàn)歷史性的重大失誤。

二、科學準確地認識風景名勝區(qū)的性質(zhì)，全面充分地發(fā)揮風景名勝區(qū)的作用

中國風景名勝區(qū)與國際上的國家公園（National Park）相對應，同時又有自己的特點。中國國家級風景名勝區(qū)的英文名稱為 National Park of China。風景名勝區(qū)是經(jīng)政府審定命名的風景名勝資源集中的地域。風景名勝資源可分為自然資源與人文資源兩大類。自然資源包括：山川、河流、湖泊、海濱、島嶼、森林、動植物、特殊地質(zhì)、地貌、溶洞、化石、天文氣象等。人文資源包括：文物古跡、歷史遺址、革命紀念地、園林、建筑、工程設(shè)施、宗教寺廟、民俗風情等。風景名勝資源既珍貴，又脆弱，一旦破壞，不可再生。我國確定風景名勝區(qū)的標準是：具有觀賞、文化或科學價值．自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽、休息，或進行科學文化教育活動，具有一定的規(guī)模和范圍、因此，風景名勝區(qū)事業(yè)是國家社會公益事業(yè)。與國際上建立國家公園一樣，我國建立風景名勝區(qū)，是要為國家保留一批珍貴的風景名勝資源（包括生物資源），同時科學地建設(shè)管理，合理地開發(fā)利用。

風景名勝區(qū)的主要作用是：

1）保護生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境。自人類進人工業(yè)社會以來，人們征服自然，改造甚至破壞環(huán)境，開發(fā)資源，甚至是掠奪性開發(fā)，給大自然造成嚴重破壞，生態(tài)失衡，生物多樣性嚴重減少，環(huán)境惡化，反過來又威脅人類自身的生存。在這傷痕累累的地球上，難得保存下來的優(yōu)美的原生自然風景孤島，就成了人們回歸大自然和開展科學文化教育活動的理想地域。我國建立的512處風景名勝區(qū)，為中國乃至世界保存了512處具有典型代表性的自然本底，因此，保護生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境是風景名勝區(qū)最基本的作用。

（2）發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活。風景名勝區(qū)是我們回歸大自然的首先選擇。中華民族歷史上就有祟尚山水、熱愛自然、登高涉險的傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會的緊張生活使人們更樂于游覽山河，開闊胸襟，陶冶情操，鍛煉體魄，訪勝獵奇，增長膽識。風景名勝區(qū)的壯麗山河、燦爛文化、歷史文物、民俗風情，足以引起我們的驕傲、自信、自強和自豪，能夠激發(fā)人們特別是青少年熱愛家鄉(xiāng)、熱愛祖國的感情，增強海內(nèi)外炎黃子孫的愛國熱情和民族凝聚力。

（3）開展科研和文化教育，促進社會進步。風景名勝區(qū)是研究地球變化、生物演替等自然科學的天然實驗室和博物館，是開展科普教育的生動課堂；風景名勝區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀文化資源，是歷史上留下來的寶貴遺產(chǎn)，可供研究借鑒，對發(fā)展人類文明、促進社會進步具有重要作用。

（4）通過合理開發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會效益。風景名勝區(qū)既有多種資源，有直接的經(jīng)濟效益，又可通過風景名勝區(qū)“搭臺”，通過合理開發(fā)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益和社會效益，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、信息的交流、文化知識的傳播以及人們素質(zhì)的提高，為群眾脫貧開辟捷徑。不少邊遠地區(qū)建立風景名勝區(qū)后，群眾收入得到成倍增長，開放度迅速提高，有利于整個國家均衡發(fā)展。

三、風景名勝區(qū)的發(fā)展方向及對策

風景名勝區(qū)是我國遼闊國土上自然景物與人文景物高度集中的具有典型意義的精華所在。各國政府為保護自然，保護人類賴以生存的家園，設(shè)立占國土面積一定比例的國家公園。我國的風景名勝區(qū)將與世界各國的國家公園一起，共同維系地球上已經(jīng)十分脆弱的自然生態(tài)和生物多樣性。各級建設(shè)主管部門和各地風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，肩負著管理國家這塊瑰寶的歷史使命，責任重大。在當前建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢下，要根據(jù)風景名勝區(qū)的特點，探索改革與合理的路子，對風景名勝區(qū)加強行政管理，強化各級風景名勝區(qū)行政主管部門的調(diào)控職能與手段。我們要進一步提高認識，端正思想，明確方向，制訂正確的發(fā)展綱領(lǐng)和目標，不辜負黨和政府的重托，不辜負人民的期望，無愧于大自然對神州大地的恩賜與厚愛。

l、必須強調(diào)資源保護工作的首要地位。風景名勝區(qū)工作的基本方針是：“嚴格保護，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”。在任何情況下，都應嚴格貫徹執(zhí)行這一方針，并貫穿于風景名勝區(qū)各項工作的始終，全面落實。風景名勝區(qū)的各種自然資源和人文資源組成各具特色的景觀，是風景名勝區(qū)的本底。鑒于風景名勝資源的珍貴性和脆弱性，要把資源保護工作放在高于一切的首要地位，嚴格保護各種資源，完備保存，永傳于世。

2、風景名勝區(qū)必須實行統(tǒng)一管理。對風景名勝區(qū)這一法定區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理．這是由風景名勝資源的特點所決定的。風景名勝區(qū)是多種資源的有機綜合體，不可分割。這種綜合資源的價值不僅大大高于各單項資源的價值，也高于各單項資源價值的簡單疊加。只有實行統(tǒng)一管理，才能科學、合理地配置各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。根據(jù)國家法規(guī)，風景名勝區(qū)可設(shè)政府管理，也可設(shè)管理機構(gòu)管理。風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的設(shè)置要適應工作需要。并賦予它相應的政府管理職能，以有效地開展管理工作。設(shè)在風景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導外，都必須服從統(tǒng)一管理。

3、進一步協(xié)調(diào)與各業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。建設(shè)部門是國務(wù)院授權(quán)的風景名勝區(qū)行政主管部幾相關(guān)行業(yè)部門包括旅游、文物、林業(yè)、宗教、土地、環(huán)保、民政、公安、工商、交通、通訊、電力等。風景名勝區(qū)各項事業(yè)相互依存，要爭取各個部門支持，形成一股合力，有效地保護和利用各種資源，促進各項事業(yè)共同繁榮，促進整個風景名勝區(qū)的發(fā)展。那種只站在部門的立場上，片面強調(diào)本行業(yè)獨立性的觀點是不正確的，將會損害風景名勝區(qū)的整體利益，反過來也會影響本行業(yè)自身的發(fā)展。

4、制定法規(guī)，強化管理。我國風景名勝區(qū)事業(yè)起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，管理水平偏低，距國家要求和國外同行業(yè)標準差距不小，亟需加強管理，改變面貌。為此，要采取以下措施：

（1）認真執(zhí)行國務(wù)院頒發(fā)的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》，及早制訂《中華人民共和國風景名勝區(qū)法》。

（2）各地依據(jù)國家法規(guī)和當?shù)厍闆r，通過地方人大或者政府，建立健全地方法規(guī)，加強風景名勝資源的保護，加強執(zhí)法監(jiān)督。

（3）制訂管理標準。在風景名勝區(qū)逐步開展資源保護、環(huán)境衛(wèi)生、安全游覽、文明經(jīng)營等項達標活動，通過長期扎實的工作，提高總體管理水平。

（4）加強建設(shè)管理。不得在風景名勝區(qū)各景區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴禁出賣轉(zhuǎn)讓風景名勝資源。各建設(shè)項目必須按規(guī)劃組織實施，并遵照建設(shè)部《風景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，嚴格履行審批程序。

5、加強規(guī)劃編制和實施。各地要加緊編制或修定各風景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，報經(jīng)政府和建設(shè)部門批準后實施。同時，要加強規(guī)劃實施過程中的管理工作，嚴格執(zhí)行規(guī)劃，防止隨意性和瞎指揮。

6、開展科學研究，加強人才培養(yǎng)。各風景名勝區(qū)要全面開展資源考察研究，摸清家底，為管理工作奠定科學基礎(chǔ)，完善技術(shù)標準體系。要加強科技人才和管理人才的培養(yǎng)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高科學決策水平。

7、對管理混亂的風景名勝區(qū)，由上級建設(shè)主管部門提出警告，限期整改。如逾期仍無好轉(zhuǎn)，導致資源遭到嚴重破壞，可報經(jīng)原審定單位批準，降低或撤銷該風景名勝區(qū)的級別。