城市規(guī)劃與公共政策，兩者之間在我國長期以來并無多少關(guān)聯(lián)。這種狀況在快速城市化及體制轉(zhuǎn)軌加速推進的背景下出現(xiàn)變化。近年來，不少城市開始出現(xiàn)城市規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)型。可以說，從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策，正在成為改革開放以來我國城市規(guī)劃的根本性變革。

　　轉(zhuǎn)向

　　自上世紀(jì)60年代以來，西方城市規(guī)劃大體經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會經(jīng)濟”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程。

　　我國的城市規(guī)劃也經(jīng)歷了從“純粹的物質(zhì)工程設(shè)計的技術(shù)工具”向“獨立的行政職能”進而向“綜合空間政策”的演進過程，同樣呈現(xiàn)從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策的趨勢。

　　這是因為，城市規(guī)劃常常涉及公眾利益，規(guī)劃決策通常涉及巨額資金投入并對財政稅收產(chǎn)生巨大影響，其內(nèi)容涵蓋城市發(fā)展的所有方面，因而，成為城市其他各項政策的起點和最終歸結(jié)。

　　這就要求城市規(guī)劃遵循公共政策在解決公共問題、維護公共利益過程中所遵從的社會公正等基本價值取向，在公眾廣泛、有序參與的基礎(chǔ)上，以規(guī)劃特有的技術(shù)手段引導(dǎo)和約束相關(guān)利益主體行為，協(xié)調(diào)和兼顧不同利益訴求，從而有效配置城市公共資源，確保城市市民共同分享城市發(fā)展的整體利益、公共利益和長遠利益。

　　從公共政策角度來說，城市規(guī)劃實際上就是為解決城市公共問題和協(xié)調(diào)城市公共利益，滿足廣大市民均等化公共服務(wù)需求，由政府及其他相關(guān)利益主體共同協(xié)商所形成的、由政府強制保障實施的空間使用政策。

　　從實踐層面看，城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，是應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的大膽探索和有益嘗試，最終得到了法律上的保障。

　　改革開放以來的快速城市化和體制轉(zhuǎn)軌，不但為城市規(guī)劃帶來豐富的實踐機會，也對城市規(guī)劃的政策導(dǎo)向和運作模式產(chǎn)生沖擊。例如，在城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提升到2007年的44.9%、年均增長約0.9個百分點、近年提高到1.4個百分點的背景下，各個城市普遍面臨用水、土地、環(huán)境、能源等資源短缺現(xiàn)狀，而過渡擁入的人口則從反向?qū)Τ鞘邪l(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約，于是城市規(guī)劃不得不在資源緊約束條件下對城市化模式、城市發(fā)展目標(biāo)、城市空間布局進行技術(shù)性安排；同樣，隨著政府職能從經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)化，如何為廣大市民提供城市公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如何適應(yīng)外部條件變化和城市發(fā)展需要而及時修訂城市目標(biāo)及定位、功能分區(qū)、土地利用性質(zhì)、建筑強度以及調(diào)整城市更新，顯然會對逐漸建立起來的新型城市規(guī)劃體制帶來不小的挑戰(zhàn)。

　　正是在快速城市化和體制轉(zhuǎn)軌交織作用下，城市規(guī)劃部門根據(jù)日益開放的區(qū)域視角來確立城市的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位，分析城市所面臨的市場空間以及可資利用的發(fā)展資源，強調(diào)和重視規(guī)劃的實施性。這就使得城市規(guī)劃這一傳統(tǒng)上具有顯著技術(shù)規(guī)范特色的空間配置手段逐漸轉(zhuǎn)向公共政策，開始發(fā)揮出以公共空間配置為特色的公共政策作用。

　　這些探索和嘗試，最終大都形成為部門性法規(guī)甚至專項法律，從而使城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策得到法律上的保障。

　　完善

　　隨著城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，構(gòu)建和完善與公共政策相適應(yīng)的城市規(guī)劃體制成為未來我國城市規(guī)劃領(lǐng)域創(chuàng)新的重要方向。要真正發(fā)揮公共政策作用甚至引領(lǐng)性作用，城市規(guī)劃還需要在內(nèi)外兩大方面進一步完善。

　　外部方面主要是合理處理與城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃等規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國各個城市范圍內(nèi)均存在多種規(guī)劃，既源自多門，又相互滲透。以綜合性規(guī)劃為例，城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃在原有優(yōu)勢基礎(chǔ)上開始向完善發(fā)展目標(biāo)和強化空間指導(dǎo)方面發(fā)展，如5年期規(guī)劃延長到10年甚至更長時段，在規(guī)劃內(nèi)容上除增加空間內(nèi)容外，還開始編制主體功能區(qū)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃則在原有規(guī)劃體系和強化空間資源配置及管制作用的基礎(chǔ)上，開始注重政策內(nèi)容的制定以及建設(shè)項目的統(tǒng)籌，既強化規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性，又重視實際操作性，開始編制近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃；土地利用規(guī)劃也在土地資源開發(fā)、利用、整治、保護進行總體部署的基礎(chǔ)上，強化其綜合性和戰(zhàn)略性作用。

　　由于三大規(guī)劃分屬不同職能部門主導(dǎo)，盡管規(guī)劃之間各自滲透，但在體制上仍各負其責(zé)、各自為主，相互銜接不夠，綜合性的城市規(guī)劃體系和統(tǒng)一的實施機制尚未真正建立起來。這就需要在行政體制改革不斷深化的背景下，按照探索建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制的基本思路，以綜合配套改革方式，在城市層面內(nèi)整合規(guī)劃資源，探索和建立綜合性的城市規(guī)劃體系和實施機制。

　　內(nèi)部方面可以從明確公共管理角色等幾個方面推進。（1）進一步明確城市規(guī)劃在城市公共管理中的角色定位，重點關(guān)注城市公共產(chǎn)品的提供以及協(xié)調(diào)城市各利益主體關(guān)系，保障城市公共利益，消除城市建設(shè)中的市場失靈現(xiàn)象；（2）以城市規(guī)劃委員會為重點完善公眾參與機制，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃作為公共政策的開放性、透明度和參與性；（3）以法定圖則修訂為突破口完善規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制，從兼顧程序剛性與具體內(nèi)容彈性出發(fā)，在保證法定圖則編制和修訂程序的前提下，根據(jù)城市更新改造的客觀需要，改變單一地塊修訂圖則的現(xiàn)行做法，以城市功能區(qū)為單位統(tǒng)一集中修訂和調(diào)整城市功能區(qū)（老城區(qū)）的法定圖則；（4）以近期和年度建設(shè)規(guī)劃為核心，把宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)五年進而細化為年度發(fā)展計劃，強化規(guī)劃作為公共政策的實施機制和保障措施。（作者系綜合開發(fā)研究院副院長、研究員。)