3月27日，2021健康人居與未來城市國際論壇暨第十一屆園冶高峰論壇在西安開幕。國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國自然資源學會副理事長谷樹忠研究員在論壇發(fā)表演講，從生態(tài)文明建設、國家安全、國家治理等視角闡述了如何完善自然資源治理體系，提出了新時期中國自然資源治理體系的理論架構。

谷樹忠在健康人居與未來城市國際論壇演講

　　在進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的大背景下，自然資源治理將何去何從，值得思考。思考自然資源治理的新視角、新方位，至少有三種。

　　一、自然資源治理體系完善的生態(tài)文明建設新視角新方位

　　生態(tài)文明建設有廣義和狹義之分，狹義的生態(tài)文明建設包括四個方面，資源、環(huán)境、生態(tài)、空間，首先是資源。因此，生態(tài)文明建設為自然資源治理提供了一種全新的視角、全新的方位。

　　習總書記明確提出要建立健全生態(tài)文明體系，包括生態(tài)經濟體系、生態(tài)文化體系、目標責任體系、生態(tài)安全體系，它們或多或少都和自然資源治理相關。生態(tài)文明體制改革的總體方案有八大領域，47項制度。其中，資源環(huán)境法制體制的建立健全和改革是一個重點，資源治理又是重中之重。自然資源治理體系在整個生態(tài)文明建設中占有基礎性地位。

　　做好生態(tài)文明建設，必須全面深入貫徹習近平生態(tài)文明思想。習近平生態(tài)文明思想由8個方面有機組成：以“生態(tài)興則文明興”為核心內涵的生態(tài)史學思想，以“人與自然和諧共生”為核心內涵的生態(tài)哲學思想，以“綠水青山就是金山銀山”為核心內涵的生態(tài)價值思想，以“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”為核心內涵的生態(tài)福祉思想，以“山水林田湖草是生命共同體”為核心內涵的生態(tài)系統思想，以“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”為核心內涵的生態(tài)法治思想，以“建設美麗中國全民行動”為核心內涵的生態(tài)社會思想，以“共謀全球生態(tài)文明建設”為核心內涵的生態(tài)世界思想。

　　習近平生態(tài)文明思想的八個方面，對構建新時代自然資源治理體系有重要指導和引領作用：

　　1.以生態(tài)史學思想為指引，建立健全自然資源系統保護體系

　　要樹立“功成不必在我，做功責無旁貸”的思想，久久為功，堅定不移地保護好自然資源。將自然資源保護置于新時代自然資源管理工作的重要位置。重點做好：明確自然資源保護重點資源和優(yōu)先序列，建立國家自然資源保護名錄；明確自然資源保護的責任主體和責任序列，建立多元化資源保護主體結構和責任體；制定自然資源保護的規(guī)劃和標準；探索自然資源保護區(qū)劃管理；加強自然資源保護的法律基礎，研究自然資源保護專門立法的可能性；建立健全自然資源保護的補償機制，并將資源保護補償機制與生態(tài)補償有機結合；堅持對歷史負責，對后代負責，決不能“吃祖宗飯造子孫孽”，為子孫后代留下數量和質量有保證的自然資源，尤其要調控好對非再生資源的開發(fā)利用速度和強度。

　　2.以生態(tài)哲學思想為指引，建立健全自然資源規(guī)制體系

　　摒棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，努力構建人與自然和諧共生的優(yōu)美和諧局面。牢固樹立人類活動不能超越自然資源承載能力的底線意識，建立健全自然資源規(guī)制體系，根據自然資源的數量、質量和功能等，確定生產經營活動的規(guī)模和強度、生活消費的模式、水平，堅持“量力而行”，這個“力”就是資源承載力。以水資源為例，“量力而行”，就要做到“以水四定”，即以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，城市發(fā)展的規(guī)模和速度、耕地開發(fā)利用的規(guī)模和強度、人口發(fā)展的規(guī)模和分布、生產活動的規(guī)模和強度等，均要充分考慮水資源的承載能力。加強新時代自然資源規(guī)制，即一方面加強自然資源開發(fā)利用標準規(guī)范的建設，另一方面要以重要自然資源的供給或配置作為調控社會經濟活動的重要手段。

　　3.以生態(tài)價值思想為指引，建立健全自然資源價值評價與實現體系

　　深刻認識新時代自然資源的功能和價值，牢固樹立自然資源資產保值、增值的理念；深化自然資源有償使用制度改革，建立全民所有自然資源資產統計登記制度，推進全民所有自然資源資產調查評價、核算、審計等工作，全面、系統、科學、準確地摸清自然資源資產的家底，加強對自然資源資產數量、質量及價值量等方面的動態(tài)監(jiān)測，重點編制自然資源資產負債表，加強領導干部自然資源資產離任審計，推進國有自然資源資產統一監(jiān)管；改進完善全民所有自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價出資政策，合理配置全民所有自然資源資產；加強自然資源資產價值評估管理，依法收繳相關資產收益。結合生態(tài)產品價值實現進程，探索新時代自然資源資產生態(tài)價值實現的路徑與模式。

　　4.以生態(tài)福祉思想為指引，建立健全自然資源權益保障體系

　　加快土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源的統一調查監(jiān)測評價；加強全國各類自然資源和不動產的確權與登記，在此基礎上加快建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，增進資源惠民、資源利民，持續(xù)地保護和挖掘資源紅利，增加優(yōu)質生態(tài)產品供給；保護公民資源權益，重視資源分配的公開、公平、公正，使資源開發(fā)利用更好惠及廣大群眾；切實滿足人民群眾的資源需求，提高國家和地區(qū)層面的資源安全保障能力與水平。

　　5.以生態(tài)系統思想為指引，建立健全自然資源修復體系

　　生態(tài)系統是多樣性與整體性的統一，要樹立自然資源系統的理念，重視各類自然資源間的關聯性，特別是水、土、氣、生及能源和礦產間的兩兩關系及多邊關系；深刻認識到生態(tài)是各種自然要素相互依存而實現循環(huán)的自然鏈條、是統一的自然系統，高度重視并系統審視資源——環(huán)境——生態(tài)關聯性；按照生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在規(guī)律，統籌考慮自然各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，加強自然資源的系統保護、修復與綜合治理、綜合開發(fā)利用與宏觀管控，有機統籌治田、治林、治草、治河、治湖、治山等，全面切實提升自然資源的綜合承載能力和整體功能，維護山水林田湖草生命共同體的整體生態(tài)平衡；重點建立集農田、草地、森林、水域等于一體的自然資源系統修復系統，以持續(xù)地、有效地增加自然資源可利用性，支撐社會經濟的持續(xù)發(fā)展。

　　6.以生態(tài)法治思想為指引，建立健全自然資源法治體系

　　落實中央關于“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的要求，依法治理自然資源，為建立、維護有序的自然資源管理開發(fā)利用和保護秩序提供重要保障；強化自然資源產權保護、用途管制、責任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導向機制，推進自然資源監(jiān)管法治化、制度化；健全自然資源法律體系，按照綠色發(fā)展、預防為主、權責對應、公眾參與的原則，加強自然資源統一立法，重點制定完善自然資源開發(fā)保護、空間規(guī)劃、自然資源資產產權、國家公園、生態(tài)修復等方面的法律法規(guī)，用最嚴格的保護制度和法律，切實形成杜絕資源浪費破壞、注重資源節(jié)約保護的良好局面；自然資源執(zhí)法局的成立，使統一執(zhí)法工作成為實現山水林田湖草整體保護的“利劍”和“拳頭”。

　　7.以生態(tài)社會思想為指引，建立健全自然資源社會共治體系

　　在建設美麗中國頂層政策、制度設計的框架下，鼓勵、引導全民行動起來，積極參與自然資源的保護、修復和治理，逐步使節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀和行為準則在全社會牢固樹立；推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實施全民節(jié)能行動計劃，推進節(jié)水型社會建設，推廣應用節(jié)地技術和模式，加快發(fā)展綠色礦業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經濟，切實提高資源利用效率；推進資源治理全過程的公開、透明，接受并加強全社會監(jiān)督，讓建設美麗中國成為人民群眾共同參與、共同建設、共同享有的偉大事業(yè)。

　　8.以生態(tài)世界思想為指引，建立健全世界自然資源治理體系

　　重新賦予我國“兩種資源、兩個市場”資源戰(zhàn)略以新內涵，加強資源領域的雙向開放，構建共贏的資源供需新格局。積極參與、影響、引導乃至重塑全球自然資源治理體系，為全球資源治理貢獻中國智慧、中國方案，攜手共筑全人類與自然和諧共生發(fā)展的新格局，保護好人類賴以生存的地球家園。

　　二、自然資源治理體系完善的國家安全新視角與新方位

　　各大國均高度重視國家安全問題，中國也高度重視國家安全問題。習近平主席在2014年4月15日主持召開中央國家安全委員會第一次會議時強調，堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路。明確提出要構建集政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、核等11個安全（后相繼增加了海外利益、生物、太空、極地、深海等5個安全）于一體的國家安全體系。

　　以資源安全為例。資源安全的基本概念是指一個國家或地區(qū)可以保質保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經濟合理地獲取所需的自然資源或資源性產品的狀態(tài)或能力?；竞x包括：數量的含義，即量要充裕，既有總量的充裕，也有人均量的充裕，但后者較之前者更具意義。質量的含義，即質量要有保證，水資源質、耕地質量。結構的含義，即資源供給的多樣性，供給渠道的多樣性是供給穩(wěn)定性的基礎；能源結構；土地利用結構。均衡的含義，地區(qū)均衡+人群均衡。經濟的含義，一個國家或地區(qū)可以從市場（特別是國際市場）上以較小經濟代價（如較低價格）獲取所需資源的能力或狀態(tài)。資源安全的基本特征包括目的性或針對性、動態(tài)性或可變性、層次性或尺度性、互動性或相關性等。

　　國家安全特別是資源安全為新時代自然資源體系建立健全提供了很好的視角和方位。

　　三、自然資源治理體系完善的國家治理新視角與新方位

　　中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出：堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現。特別提出四個理念：系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。科學治理、民主治理在新時代也要加進來。

　　創(chuàng)新資源治理理論，要強調資源多元治理，資源多元治理（主體結構理論）。該理論的要義是政府、組織、企業(yè)、公民等都是治理的主體；淡化管理者與被管理者的角色，強調都是管理者和被管理者；強調從政府主導到社會共治的轉變。

　　要進行資源分層治理。其要義是將資源治理區(qū)分為全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理和社區(qū)治理；強調全球資源治理（GRG）、國家資源治理體系（NRG）的不可或缺性和調度關聯性。要進行資源動態(tài)調適。其要義是強調自我調整、自我適應；強調動態(tài)治理、調適性治理。資源公平理論。其要義是強調資源是生存權和發(fā)展權的重要指向和基本內涵；強調資源的代內公平與代際公平；強調原住民的資源權益及其保障；反對資源殖民主義。資源效率理論。其要義是主張資源效率至上；強調資源節(jié)約。

　　四、新時期中國自然資源治理體系的理論架構

　　在講到治理體系時首先要把目標體系明確下來。新時期自然資源治理目標體系是由多個目標，包括資源、環(huán)境、生態(tài)、經濟、社會、政治和國際目標共同組成。資源目標中強調改善資源質量、提高資源效率、保障資源安全等等。同時資源治理要注意環(huán)境目標、生態(tài)目標，特別是生態(tài)目標，要促進生態(tài)保育，加強生態(tài)修復，保障生態(tài)安全等。經濟目標是要支撐經濟持續(xù)增長。社會目標是要促進社會公平、民生和諧。國際目標涉及話語權、控制力。資源治理目標體系應兼顧這些目標。

自然資源治理目標體系

國家自然資源治理體系應由八個體系構成。勘查評估體系、統計監(jiān)測核算體系、開發(fā)利用治理體系、保護修復治理體系、保障儲備治理體系、市場交易治理體系、安全預警治理體系、國際合作治理體系。

國家自然資源治理體系

自然資源治理制度體系包括十項制度：公平正義制度、資產產權制度、節(jié)約集約制度、有償使用制度、保護修復制度、市場交易制度、統計核算制度、多元儲備制度、國際合作制度、治理監(jiān)督制度。

自然資源治理制度體系