為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標(biāo)，生態(tài)文明制度創(chuàng)新應(yīng)以建立健全生態(tài)文明制度體系為邏輯主線，沿著黨的十八屆三中全會提出的“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的創(chuàng)新思路，按照黨的十九屆四中全會提出的制度建設(shè)和創(chuàng)新的四個重要方面展開研究：實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。生態(tài)文明建設(shè)的法治建設(shè)是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的重要保障，此外，生態(tài)文明制度創(chuàng)新中還應(yīng)運用好生態(tài)環(huán)境治理的市場經(jīng)濟(jì)手段，倡導(dǎo)和推動美麗中國建設(shè)全民行動。

　　生態(tài)文明制度創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則

　　生態(tài)文明制度創(chuàng)新應(yīng)遵循系統(tǒng)治理、綜合治理和依法治理的原則，體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)諸方面制度變革的融入與互動。

　　一是融入性，即“五位一體”中的生態(tài)文明制度。

　　生態(tài)文明制度創(chuàng)新不是孤立的，必須融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)全過程。生態(tài)文明制度建設(shè)對既有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會制度進(jìn)行必要的完善與修正，同時，生態(tài)文明制度建設(shè)的順利推進(jìn)離不開其他四方面建設(shè)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明制度建設(shè)必須既能夠推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)的健康發(fā)展，同時，整個社會系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)也需要經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面的制度作出相應(yīng)的調(diào)整，構(gòu)建起適合新時代特點和規(guī)律的生態(tài)文明制度體系。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制；在政治領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設(shè)考核和監(jiān)督機(jī)制；在文化領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設(shè)宣傳機(jī)制；在社會領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設(shè)全民參與機(jī)制。

　　二是互動性，即政府、市場、公眾3個主體的良性互動。

　　黨的十九大報告明確，建設(shè)美麗中國，必須加快生態(tài)文明體制改革，并在改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中對完善國有自然資源產(chǎn)權(quán)制度指明了方向。2018年3月通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，與生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關(guān)注，這一改革為構(gòu)建生態(tài)文明的聯(lián)動和長效工作機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。在政府層面，應(yīng)建立和完善以“三個統(tǒng)一行使”為主要內(nèi)容的生態(tài)文明制度。在市場層面，應(yīng)推動構(gòu)建基于市場手段的生態(tài)文明制度體系。在公眾層面，應(yīng)完善公民廣泛參與的生態(tài)文明制度。

　　加大生態(tài)文明建設(shè)重要領(lǐng)域制度創(chuàng)新的力度

　　黨的十九屆四中全會圍繞“堅持和完善生態(tài)文明制度體系”，進(jìn)一步明確了最需要堅持與落實的制度、最需要建立與完善的制度，為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，明確了路徑。“十四五”及更遠(yuǎn)的將來，亟須加大生態(tài)文明建設(shè)重要領(lǐng)域制度創(chuàng)新的力度。

　　一是實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在于將環(huán)境規(guī)制和管理融入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的舉措，貫穿從經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目的論證、可行性報告分析，到項目立項、開工建設(shè)、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運營和項目結(jié)束的全周期。如，在環(huán)境影響評價領(lǐng)域以“放管服”改革為起點，以污染排放總量控制和排污許可證制度的深入推進(jìn)為抓手，行政、經(jīng)濟(jì)手段并舉，以責(zé)任追究為保障的覆蓋建設(shè)項目全周期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新，為我國從環(huán)境管理到環(huán)境治理，從注重環(huán)境管制到關(guān)注環(huán)境服務(wù)的轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新局面。

　　二是全面建立資源高效利用制度。全面建立資源高效利用制度，根本目的在于改善資源約束趨緊的局面，以資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中確立了統(tǒng)一行使全民所有與自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)及所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，實現(xiàn)對山水林田湖草等自然要素及生態(tài)系統(tǒng)的用途管制和綜合治理，為明晰資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益、統(tǒng)籌國土空間開發(fā)和保護(hù)提供了體制保障。下一步，應(yīng)從自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、國土空間規(guī)劃體系、自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制、資源總量管理和全面節(jié)約利用制度等方面完善自然資源管理制度體系，明確自然資源管理中的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、現(xiàn)實成效和改進(jìn)方向，破解資源約束，提高資源保護(hù)和利用水平。

　　三是健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度。健全生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度，其核心在于通過有效的保護(hù)、治理與修復(fù)措施促使我國生態(tài)系統(tǒng)盡快恢復(fù)自我運行、自我調(diào)節(jié)、自我完善能力。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)山水林田湖草是生命共同體的認(rèn)識，從全局角度尋求新的治理之道，堅持用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境問題的治理與修復(fù)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，筑牢生態(tài)安全屏障。從山水林田湖草的系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)角度，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，完善生物多樣性保護(hù)制度。

　　四是嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度方面已經(jīng)進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新探索，接下來應(yīng)進(jìn)一步完善生態(tài)文明目標(biāo)考核制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制與運用，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，健全環(huán)境保護(hù)管理制度。生態(tài)文明目標(biāo)考核體系創(chuàng)新旨在建立體現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，有利于促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立綠色的政績觀和發(fā)展觀。實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，則能使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立權(quán)責(zé)一致的意識，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境決策行為，最終推動環(huán)境決策科學(xué)化和法治化。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，可促進(jìn)自然資源節(jié)能集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，是完善我國自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的保障。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實行提供技術(shù)支撐，也可為生態(tài)文明目標(biāo)考核體系提供依據(jù)。健全環(huán)境保護(hù)管理制度，則是為了適應(yīng)人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需求和不斷增加的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)而出臺，是各項生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度推出的堅實保障。

　　加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的市場經(jīng)濟(jì)手段

　　生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，在厘清政府和市場職能邊界的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的市場經(jīng)濟(jì)手段對提高生態(tài)環(huán)境治理效能很關(guān)鍵。充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，形成合理的激勵約束機(jī)制，改變市場主體的社會經(jīng)濟(jì)行為，可以推動從源頭上減少資源消耗和污染排放。

　　按照不同的實施主體和目的，可將生態(tài)環(huán)境治理市場經(jīng)濟(jì)手段概括為四類：以金融機(jī)構(gòu)為主體的綠色金融體系；以政府為主體克服“市場失靈”的綠色稅收、專項費用、價格補(bǔ)貼和階梯定價統(tǒng)稱為綠色價格政策；以企業(yè)和社會公眾為主體，圍繞資源環(huán)境權(quán)益形成的市場交易機(jī)制；立足于解決資源開發(fā)負(fù)外部性問題，以多元化市場化為方向的生態(tài)補(bǔ)償制度。各類市場經(jīng)濟(jì)政策各有側(cè)重各有優(yōu)劣，應(yīng)做到協(xié)調(diào)聯(lián)動、相互配合，形成合力。

　　完善生態(tài)文明建設(shè)的法治保障

　　生態(tài)文明制度的建設(shè)與創(chuàng)新離不開完善的生態(tài)文明法治保障?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是我國法治保障制度建設(shè)取得輝煌成就的關(guān)鍵。在生態(tài)法治化的道路上，亟須實現(xiàn)科學(xué)立法，不斷健全生態(tài)文明法律保障制度。同時，應(yīng)不斷強(qiáng)化生態(tài)文明嚴(yán)格執(zhí)法，持續(xù)落實生態(tài)文明公正司法。

　　我國未來生態(tài)文明立法需要建立健全生態(tài)文明立法的體制機(jī)制，促進(jìn)我國相關(guān)法律的“生態(tài)化”，更加完善生態(tài)文明法律保障制度。生態(tài)文明執(zhí)法要不斷完善生態(tài)文明嚴(yán)格執(zhí)法的體制機(jī)制，繼續(xù)創(chuàng)新生態(tài)文明執(zhí)法方式和執(zhí)法手段，持續(xù)提升生態(tài)文明執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。生態(tài)文明司法要不斷提升司法專門化和專業(yè)化水平，繼續(xù)支持和完善環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)，持續(xù)發(fā)揮司法在生態(tài)文明建設(shè)中的積極促進(jìn)作用。

　　構(gòu)建美麗中國建設(shè)全民行動制度

　　美麗中國建設(shè)全民行動的制度旨在積極鼓勵公眾投身生態(tài)環(huán)境保護(hù)。環(huán)境治理信息公開是基礎(chǔ)，通過環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息的公開，尤其是建設(shè)項目污染物排放種類、強(qiáng)度和時間的公開，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、重點城市飲用水水源水質(zhì)環(huán)境信息公開，滿足公眾環(huán)境知情權(quán)。在知悉環(huán)境信息的前提下，需要拓寬公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道，通過政府授權(quán)和分權(quán)，將目前“自上而下”的環(huán)境管理與“自下而上”的公眾參與環(huán)境治理相結(jié)合。

　　企業(yè)在環(huán)境治理信息披露、治理技術(shù)和方案的提供等方面也應(yīng)發(fā)揮重要作用。公眾參與的成果應(yīng)該通過制度性的渠道運用于治理決策，形成公眾參與決策實施的良性循環(huán)與互動，這是社會環(huán)境治理的出發(fā)點和落腳點。生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，關(guān)鍵在于在全社會形成簡約適度、文明健康、綠色低碳的生活與消費模式。按照系統(tǒng)推進(jìn)、廣泛參與、突出重點、分類施策的原則系統(tǒng)推進(jìn)綠色低碳的公民生活方式是制度創(chuàng)新的另一個關(guān)鍵所在。

　　作者系中共中央黨校社會和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設(shè)教研室主任