自然資源部新近發(fā)布了《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱指南），使省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制有了依據(jù)?！吨改稀诽岢?ldquo;以人民對(duì)美好生活的向往為目標(biāo)，堅(jiān)持增進(jìn)人民福祉，改善人居環(huán)境，提升國(guó)土空間品質(zhì)。建設(shè)美麗國(guó)土，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足高品質(zhì)生活”。如何在省域空間尺度實(shí)現(xiàn)“提升國(guó)土空間品質(zhì)，建設(shè)美麗國(guó)土”是規(guī)劃師們需要認(rèn)真思考的新課題。

　　我院2016年—2018年編制完成了《寧夏回族自治區(qū)特色風(fēng)貌規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱寧夏風(fēng)貌規(guī)劃），并在編制過程中與寧夏省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃（試點(diǎn)）進(jìn)行了充分銜接，取得了比較好的成效。因此，我們對(duì)《指南》中有關(guān)風(fēng)貌規(guī)劃的內(nèi)容比較關(guān)注。

　　一、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃有明確的技術(shù)要求

　　《指南》中涉及風(fēng)貌的相關(guān)表述主要有以下幾方面的內(nèi)容。

　　一是歷史文化與自然景觀資源保護(hù)和利用：

　　“構(gòu)建歷史文化與自然景觀網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一納入省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。梳理各種涉及保護(hù)與利用空間管控要求，制定區(qū)域整體保護(hù)措施，延續(xù)歷史文脈，突出地方特色，做好保護(hù)、傳承、利用”。

　　二是在指導(dǎo)性要求中提出：

　　“運(yùn)用國(guó)土空間地理設(shè)計(jì)方法，結(jié)合全域旅游，加強(qiáng)自然和人文景觀的整體保護(hù)和塑造，充分供給多樣化、高品質(zhì)的魅力國(guó)土空間。探索綠水青山就是金山銀山的實(shí)現(xiàn)路徑，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提升自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)價(jià)值”。

　　上述表述雖未出現(xiàn)風(fēng)貌規(guī)劃的字眼，但“構(gòu)建歷史文化與自然景觀網(wǎng)絡(luò)”、“塑造高品質(zhì)魅力國(guó)土空間”實(shí)際上就是風(fēng)貌規(guī)劃的任務(wù)范疇。省域尺度風(fēng)貌規(guī)劃具有的“大尺度、多要素、全覆蓋”的特點(diǎn)，涉及國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)和利用，生態(tài)修復(fù)和國(guó)土綜合整治等活動(dòng)，包含自然地理、人文歷史、社會(huì)環(huán)境等要素，涵蓋生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。這與我們過去以城鎮(zhèn)為主要對(duì)象的風(fēng)貌規(guī)劃或城市設(shè)計(jì)相比提出了更高要求。

　　二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與省域風(fēng)貌規(guī)劃的作用

　　日本在城鎮(zhèn)化率60%左右時(shí)，于2004年頒布了《景觀法》，其目的是促進(jìn)國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展、實(shí)施國(guó)土美化政策、促進(jìn)地方城市復(fù)興，以此應(yīng)對(duì)國(guó)民對(duì)良好景觀環(huán)境的需求。該法規(guī)定美麗的“景觀是國(guó)民共同的財(cái)富”，明確了國(guó)家和地方政府保護(hù)各類景觀的責(zé)任和權(quán)限。景觀范圍包含城市景觀和鄉(xiāng)村景觀，對(duì)自然風(fēng)景、歷史、文化、生計(jì)手段、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面進(jìn)行控制引導(dǎo)。

　　意大利在城鎮(zhèn)化率65%時(shí)，于1985年頒布《加拉索法》（景觀法），該法設(shè)立背景是應(yīng)對(duì)80年代意大利環(huán)境問題顯現(xiàn)，該法將地形、地質(zhì)、土壤、水系、植被、動(dòng)物、歷史以及考古等內(nèi)容納入規(guī)劃編制與管理，其規(guī)劃層次分國(guó)家—大區(qū)（?。?mdash;城市，規(guī)劃范圍為行政轄區(qū)。

　　日本《景觀法》涵蓋城市、鄉(xiāng)村和自然環(huán)境環(huán)境等物質(zhì)空間，也包含歷史文化的控制，對(duì)人與自然和諧發(fā)展、傳承歷史文化起到積極作用。意大利《加拉索法》值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)是多要素、全域性、分層管理，對(duì)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間景觀進(jìn)行有效管理。

　　伴隨國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，首先應(yīng)在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中完善風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容，形成逐級(jí)傳導(dǎo)的管控機(jī)制；其次，逐步完善從省級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的各級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)編制和管控體系，各級(jí)政府編制風(fēng)貌專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)；最后時(shí)機(jī)成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)貌的法制化管理。

　　當(dāng)前，省域風(fēng)貌規(guī)劃在全國(guó)基本缺失，是應(yīng)盡快補(bǔ)上的短板，省域風(fēng)貌規(guī)劃的意義在于彰顯地理景觀特征、凝聚文化認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)景觀風(fēng)貌整體提升，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；打破行政區(qū)隔閡、提煉和優(yōu)化區(qū)域文化與自然資源結(jié)構(gòu)、分區(qū)有序?qū)嵤╋L(fēng)貌管控，引導(dǎo)各市縣特色化發(fā)展；以人的生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域和軌跡為重點(diǎn)，通過重點(diǎn)風(fēng)貌要素建設(shè)，整合各類特色空間資源，實(shí)現(xiàn)各類景觀風(fēng)貌資源價(jià)值的總體提升，即實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化。

　　三、寧夏省域風(fēng)貌規(guī)劃的探索實(shí)踐

　　鑒于《指南》剛剛發(fā)布，因時(shí)間所限，筆者尚不能科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)談及省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中有關(guān)風(fēng)貌規(guī)劃的具體技術(shù)和內(nèi)容，但可將《寧夏風(fēng)貌規(guī)劃》項(xiàng)目的一些技術(shù)思路與同行分享。

　　1、判斷區(qū)域?qū)用婢坝^風(fēng)貌管控重點(diǎn)，制定省級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃技術(shù)路線和內(nèi)容框架

　　該規(guī)劃以寧夏全域6.6萬平方公里為規(guī)劃范圍。對(duì)于“跨區(qū)域、特征復(fù)合、大尺度”的風(fēng)貌系統(tǒng)，如何在省級(jí)層面構(gòu)建體系、提煉重點(diǎn)、協(xié)調(diào)各層級(jí)政府統(tǒng)一管控是該項(xiàng)目的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　通過系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)外案例，結(jié)合省級(jí)政府事權(quán)，規(guī)劃將“強(qiáng)特色”和“控底線”兩方面作為省級(jí)風(fēng)貌管控的重點(diǎn)，制定“資源識(shí)別與價(jià)值評(píng)判、整體風(fēng)貌系統(tǒng)構(gòu)建、重點(diǎn)分區(qū)指引與要素通則管控、實(shí)施與管理”的技術(shù)路線。

　　一方面，“以重點(diǎn)分區(qū)為抓手，塑造特色”，識(shí)別包括19座重點(diǎn)市縣、19處風(fēng)貌區(qū)和11條風(fēng)景廊道在內(nèi)的省級(jí)重點(diǎn)風(fēng)貌管控區(qū)域，圍繞特色定位、魅力空間、文化彰顯、建筑控制、景觀營(yíng)造等方面進(jìn)行特色風(fēng)貌指引，重在“定邊界、定特色、定結(jié)構(gòu)”。
 

　　另一方面，“以要素管控為抓手，守住底線”，構(gòu)建包括4類生態(tài)空間、2類農(nóng)業(yè)空間和5類城鎮(zhèn)空間的“全要素”管控體系，圍繞管控要點(diǎn)、文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)等方面提出管控要求，重在“定類型、定標(biāo)準(zhǔn)、定負(fù)項(xiàng)”。形成“分區(qū)重點(diǎn)突出、要素體系完整，剛彈章法有序”的省級(jí)風(fēng)貌管控方法。
 

　　2、通過風(fēng)貌資源“雙評(píng)價(jià)”，識(shí)別區(qū)域風(fēng)貌核心價(jià)值區(qū)

　　規(guī)劃建立“以地理特征為基礎(chǔ)、以歷史文脈為線索、以城鎮(zhèn)村落為重點(diǎn)”的區(qū)域風(fēng)貌要素評(píng)價(jià)思路，對(duì)全域風(fēng)貌資源進(jìn)行“價(jià)值度評(píng)價(jià)”和“感知度評(píng)價(jià)”，構(gòu)建以“自然生態(tài)、歷史人文、建成環(huán)境”三類要素為主的風(fēng)貌資源價(jià)值評(píng)析體系，開展“要素分類、特色分區(qū)、價(jià)值分級(jí)”的綜合評(píng)價(jià)，結(jié)合專家打分、市民風(fēng)貌意向調(diào)查等方法，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行修正，為識(shí)別風(fēng)貌特征和省級(jí)重點(diǎn)風(fēng)貌地區(qū)提供了重要依據(jù)。

　　3、以特色風(fēng)貌空間與人居環(huán)境融合為重點(diǎn)，帶動(dòng)資源價(jià)值升級(jí)和特色文化彰顯

　　寧夏特色風(fēng)貌資源廣域分布，地域特征明顯，規(guī)劃塑造“自然生態(tài)景觀本底、重點(diǎn)風(fēng)貌地區(qū)、重點(diǎn)風(fēng)景道”點(diǎn)、線、面三類風(fēng)貌結(jié)構(gòu)要素，突出寧夏“秀美山川、塞上江南、神奇歷史、魅力文化、錦繡絲路、綠色明珠”的全域風(fēng)貌特色。

　　規(guī)劃強(qiáng)化特色風(fēng)貌空間與城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)的緊密結(jié)合，梳理出“三片五區(qū)”城鄉(xiāng)風(fēng)貌單元，結(jié)合風(fēng)貌資源和城鄉(xiāng)聚落的分布特征，采取“城景融合、風(fēng)貌走廊、國(guó)家公園”的差異化建設(shè)模式，通過區(qū)域綠道、風(fēng)景道等多種組織方式串聯(lián)成系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了好風(fēng)景的可感知和可記憶，促進(jìn)“景觀資源”向“景觀資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變。

　　4、探索“管控”和“實(shí)施”雙導(dǎo)向的省級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)現(xiàn)路徑 

　　風(fēng)貌規(guī)劃往往弱在管理實(shí)施，本次規(guī)劃明晰省級(jí)風(fēng)貌規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)關(guān)系，重點(diǎn)加強(qiáng)與空間規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)體系的銜接，考慮省、市縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)事權(quán)關(guān)系，通過將規(guī)劃內(nèi)容納入省級(jí)管理細(xì)則、納入法定規(guī)劃、納入年度項(xiàng)目計(jì)劃的“三納入”方式來進(jìn)行落實(shí)和管理，將“技術(shù)”內(nèi)容有效轉(zhuǎn)化為“管理”和“實(shí)施”內(nèi)容，從風(fēng)貌實(shí)施的職責(zé)分工、項(xiàng)目庫、行動(dòng)計(jì)劃、平臺(tái)搭建等多方面明確省級(jí)風(fēng)貌管理與實(shí)施機(jī)制。

　　尤其在規(guī)劃編制的成果階段，與寧夏省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃（試點(diǎn)）在空間結(jié)構(gòu)和主體功能布局、三區(qū)三線管控政策、自然和人文資源體系保護(hù)、旅游和魅力高品質(zhì)空間體系等方面進(jìn)行緊密對(duì)接。在編制過程中，也注重與住建、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林、風(fēng)景區(qū)等部門充分溝通對(duì)接，探索了在宏觀景觀風(fēng)貌領(lǐng)域與省級(jí)相關(guān)部門協(xié)調(diào)的工作組織機(jī)制。

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