新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃要有新思維

2019-12-06 10:00:47    作者:王業(yè)強     來源:半月談網(wǎng)     瀏覽次數(shù):

  改革開放以來,我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,城市發(fā)展波瀾壯闊,建設(shè)成就舉世矚目。

  2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》,對新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署,加快實施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

  為實現(xiàn)中央關(guān)于城市和城鎮(zhèn)化的工作部署,當(dāng)前正在開展的新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃要有新思維,積極推動城鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展理念、功能定位、空間格局、實現(xiàn)路徑的全面轉(zhuǎn)型。

  發(fā)展理念:由經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以人為本導(dǎo)向

  改革開放四十多年來,中國城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時,也出現(xiàn)了各種“城市病”。其根源在于以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的發(fā)展理念,形成了城市規(guī)??焖贁U(kuò)張與社會公共服務(wù)滯后之間的矛盾。

  2015年的中央城市工作會議指出,城市工作是一個系統(tǒng)工程。做好城市工作,要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,堅持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發(fā)點和落腳點。而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。

  《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出,要按照尊重意愿、自主選擇的原則,以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點,加大非戶籍人口在城市落戶推進(jìn)力度,推動未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務(wù)。

  功能定位:由經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃轉(zhuǎn)向國土空間規(guī)劃

  在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向下,城鎮(zhèn)規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。

  城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府實施宏觀調(diào)控的主要方式之一,它以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù),以促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ),以促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的,包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

  城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能由住建部劃入自然資源部,某種程度上標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由土地財政模式轉(zhuǎn)向生態(tài)文明模式,中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程由土地城鎮(zhèn)化階段邁向“人的城鎮(zhèn)化”階段,由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃。

  城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系,要強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念,將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價,強化“三區(qū)三線”管控,推進(jìn)“多規(guī)合一”,全面推進(jìn)“五位一體”的城市國土空間規(guī)劃,促進(jìn)城市“精明增長”。

  空間格局:由城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市群規(guī)劃

  傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃往往側(cè)重于單個城市規(guī)劃,跨行政區(qū)的規(guī)劃較少。近年來這一狀況正在發(fā)生明顯改觀。

  2015年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》出臺后,第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》很快出臺,隨后成渝城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等一系列跨行政區(qū)規(guī)劃又陸續(xù)出臺。黨的十九大報告指出,以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

  為貫徹落實中央決策部署,《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出,要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則,立足資源環(huán)境承載能力,探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機制,推動城市群和都市圈健康發(fā)展,構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

  十九屆四中全會要求優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力,實行扁平化管理,形成高效率組織體系。

  實現(xiàn)路徑:由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃

  過去幾十年,我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃基本上都是在做增量規(guī)劃。城市發(fā)展是以土地的空間擴(kuò)張為基礎(chǔ)和前提的。土地財政為推動我國大規(guī)模城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了主要資金來源。經(jīng)過多年快速城鎮(zhèn)化之后,土地財政后繼乏力。

  黨的十八大以來,中央提出要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展的需求,由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃。

  要以提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力為導(dǎo)向,統(tǒng)籌優(yōu)化城市國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布,提升城市可持續(xù)發(fā)展能力,建設(shè)宜業(yè)宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。

  既要分類引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)布局,健全區(qū)域間制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的體制機制,科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位和城際經(jīng)濟(jì)合作模式,避免同質(zhì)化競爭;又要優(yōu)化城市空間布局,全面推進(jìn)城市國土空間規(guī)劃編制工作,促進(jìn)工業(yè)、商務(wù)、文教、生活等多功能融合嵌套,促進(jìn)城市“精明增長”;還要改進(jìn)城市公共資源配置,在優(yōu)化大城市公共資源布局的同時,立足實際在中小城市適度增加教育、醫(yī)療等公共資源供給。

  (作者系中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員)

編輯:劉曉茜

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