國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出編制實(shí)施國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃這一創(chuàng)新舉措，加大力度推進(jìn)山水林田湖草生命共同體的全方位系統(tǒng)綜合治理。科學(xué)編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，成為系統(tǒng)實(shí)施國土空間生態(tài)修復(fù)重大工程的優(yōu)先任務(wù)。

　　國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃定位于對國土空間生態(tài)修復(fù)活動的統(tǒng)籌謀劃和總體設(shè)計，是在一定時間周期、一定國土空間范圍內(nèi)開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件。其核心是通過研究編制規(guī)劃，統(tǒng)籌設(shè)計國土空間生態(tài)修復(fù)活動的實(shí)施范圍、預(yù)期目標(biāo)、工程內(nèi)容、技術(shù)要求、投資計劃和實(shí)施路徑，以有效保障和綜合提升國土空間生態(tài)修復(fù)活動的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。

　　統(tǒng)籌確定規(guī)劃框架與內(nèi)容

　　綜合考慮國土空間生態(tài)修復(fù)主要目標(biāo)與任務(wù)，國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃可分為6個部分：

　　基礎(chǔ)調(diào)查與評估。主要分析規(guī)劃區(qū)自然生態(tài)狀況、經(jīng)濟(jì)社會概況、重大工程實(shí)施情況等生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)，明確生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)安全等方面存在的突出問題，以及未來開展國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)所面臨的形勢與挑戰(zhàn)。

　　規(guī)劃總體思路。闡述編制實(shí)施規(guī)劃的政策要求、規(guī)劃定位、實(shí)施范圍、規(guī)劃期限等，明確規(guī)劃指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、具體指標(biāo)、總體戰(zhàn)略等。

　　重點(diǎn)修復(fù)空間識別。通過開展國土空間綜合評價，識別擬開展生態(tài)修復(fù)的重要空間、敏感脆弱空間、受損破壞空間等范圍、面積與分布，并制定生態(tài)修復(fù)分區(qū)導(dǎo)引。

　　規(guī)劃任務(wù)與措施。針對突出問題和既定目標(biāo)，提出生態(tài)修復(fù)相關(guān)任務(wù)、具體措施與實(shí)施時序要求。

　　重大工程與投資需求。綜合考慮突出問題、規(guī)劃目標(biāo)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，設(shè)計生態(tài)修復(fù)重大工程，提出項目清單，測算投資需求，并分析工程項目實(shí)施的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

　　組織實(shí)施機(jī)制。主要包括為保障規(guī)劃有效實(shí)施而制定的配套政策措施、組織保障、績效評價等。

　　國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制主要包括調(diào)查評估、目標(biāo)分析、方案設(shè)計、成果集成等4個步驟：

　　調(diào)查評估。在收集整理相關(guān)資料文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析規(guī)劃區(qū)自然資源、人口社會、經(jīng)濟(jì)狀況、開發(fā)格局、規(guī)劃區(qū)劃、人居環(huán)境、耕地質(zhì)量、生態(tài)狀況、礦山問題和實(shí)施基礎(chǔ)等國土空間生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀、問題，預(yù)測未來發(fā)展趨勢。

　　目標(biāo)分析。根據(jù)調(diào)查評估分析明確的突出問題，結(jié)合上位專項規(guī)劃或區(qū)域總體規(guī)劃等對于國土空間生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域設(shè)定的任務(wù)性目標(biāo)，重點(diǎn)從國土空間開發(fā)格局優(yōu)化成效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善效率、工程項目任務(wù)完成量等方面，綜合制定生態(tài)修復(fù)評價指標(biāo)體系。

　　方案設(shè)計。根據(jù)規(guī)劃區(qū)國土空間生態(tài)修復(fù)各領(lǐng)域存在的突出問題和設(shè)定目標(biāo)，依據(jù)國家、相關(guān)地方政府及有關(guān)部門政策要求和技術(shù)規(guī)范，提出解決突出生態(tài)問題、完成任務(wù)目標(biāo)的具體措施、工程、政策、制度等。

　　成果集成。結(jié)合上述三個方面的成果，按照要求，依據(jù)相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范，形成規(guī)劃文本、說明、圖集、研究報告、數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)等成果。

　　根據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等相關(guān)要求，國土空間生態(tài)修復(fù)應(yīng)包括國土空間生態(tài)整治、退化土地生態(tài)修復(fù)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等核心內(nèi)容。按照其作用對象及對應(yīng)國土空間規(guī)劃生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的區(qū)位分布，可細(xì)分為13個的具體類型：生產(chǎn)空間包括礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)管與治理、工礦廢棄地土地整理復(fù)墾、農(nóng)用地土地整理復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等4項；生活空間包括低效用地再開發(fā)、人居環(huán)境綜合整治等2項；生態(tài)空間包括濕地生態(tài)修復(fù)、河湖岸線生態(tài)修復(fù)、海岸生態(tài)修復(fù)、森林生態(tài)修復(fù)、草原生態(tài)修復(fù)、生態(tài)景觀修復(fù)、自然災(zāi)害預(yù)防與修復(fù)等7項。

　　針對規(guī)劃技術(shù)難點(diǎn)創(chuàng)新解決方案

　　國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃更加突出強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草生命共同體”系統(tǒng)思想，在規(guī)劃編制中應(yīng)遵循以維護(hù)和提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為核心，統(tǒng)籌管理自然資源與環(huán)境、污染治理與生態(tài)保護(hù)、水—氣—土—生物要素管理，目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性和生態(tài)服務(wù)功能，平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用的關(guān)系。其難點(diǎn)主要在于如何統(tǒng)籌設(shè)計山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理的有效途徑。同時，由于生態(tài)修復(fù)工程往往具有規(guī)模大、類型多、技術(shù)復(fù)雜、周期長、見效慢等特點(diǎn)，修復(fù)規(guī)劃的技術(shù)難點(diǎn)在于，規(guī)劃任務(wù)措施的設(shè)置如何統(tǒng)籌處理好整體與局部、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、保護(hù)與修復(fù)措施選擇等方面的關(guān)系。

　　通過創(chuàng)新改進(jìn)生態(tài)評估結(jié)果分析技術(shù)方法，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果應(yīng)用等方式，在科學(xué)識別重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域、重要生態(tài)系統(tǒng)等基礎(chǔ)上，合理設(shè)定規(guī)劃任務(wù)措施。另外，生產(chǎn)空間、生活空間修復(fù)主要以可持續(xù)開發(fā)利用為導(dǎo)向，可運(yùn)用國土資源環(huán)境承載力評價或國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果。國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)可歸納為5個方面：

　　生態(tài)狀況評估與重點(diǎn)區(qū)域識別。在調(diào)查收集經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及歷史數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，開展區(qū)域生態(tài)狀況評估和生態(tài)系統(tǒng)演變分析，初步確定規(guī)劃區(qū)擬開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域。開展生態(tài)評估，按照生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)要求，初步判定規(guī)劃區(qū)生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱區(qū)域的空間分布。開展生態(tài)系統(tǒng)演變分析，識別受損生態(tài)系統(tǒng)空間分布。解譯分析不同歷史時期遙感影像的生態(tài)系統(tǒng)類型分布，分析生態(tài)系統(tǒng)類型變化矩陣，理清區(qū)域空間尺度不同類型生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、比例的變化情況。

　　評估分析結(jié)論校核檢驗(yàn)。通過疊加分析和實(shí)地調(diào)研，進(jìn)一步校核檢驗(yàn)生態(tài)評估和生態(tài)系統(tǒng)演變分析得出的結(jié)論。建議將生態(tài)評估結(jié)果與生態(tài)系統(tǒng)演變分析結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定成果進(jìn)行疊加分析，從技術(shù)方法層面進(jìn)一步提高評價分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。

　　空間規(guī)劃區(qū)劃協(xié)調(diào)銜接。將通過空間分析得出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)優(yōu)先區(qū)域與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)空間規(guī)劃區(qū)劃政策進(jìn)行銜接，確保生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施的制定，能夠精準(zhǔn)施策于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)環(huán)境管理的需要。

　　生態(tài)保護(hù)修復(fù)分區(qū)方案。結(jié)合生態(tài)功能敏感重要區(qū)域和受損嚴(yán)重區(qū)域的空間分布，提出開展生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域，作為規(guī)劃實(shí)施的優(yōu)先區(qū)。對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)分析，進(jìn)一步理清重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)修復(fù)問題、優(yōu)先區(qū)域、修復(fù)方向等，據(jù)此進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計任務(wù)設(shè)置與工程選擇。

　　生態(tài)修復(fù)任務(wù)路徑確定。結(jié)合遙感影像分析，識別擬開展生態(tài)修復(fù)的區(qū)域原有生態(tài)系統(tǒng)類型和結(jié)構(gòu)，以盡可能恢復(fù)自然狀態(tài)和生態(tài)系統(tǒng)整體性為目標(biāo)，以近自然、生態(tài)化為標(biāo)準(zhǔn)，合理選擇生態(tài)保護(hù)或修復(fù)技術(shù)措施，并配套制定相關(guān)管理措施，從而有效解決生態(tài)修復(fù)措施和路徑選擇問題。

　　為保障規(guī)劃落地實(shí)施，應(yīng)建立多元化投入機(jī)制，建議中央財政設(shè)立國土空間生態(tài)修復(fù)專項資金。以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為抓手，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)長效制度。應(yīng)制定國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范，建立統(tǒng)一規(guī)程、目標(biāo)銜接、要素融合、政策協(xié)同的生態(tài)保護(hù)修復(fù)長效機(jī)制。

　　（作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院）