今天的文章是由尹稚教授對(duì)于《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》的解讀，文章十分生動(dòng)有趣，讀起來(lái)朗朗上口。他提出了非常值得思考的問(wèn)題：“城市群是我們最終的奮斗目標(biāo)，并且可能在本世紀(jì)中葉當(dāng)中國(guó)成為真正的世界強(qiáng)國(guó)時(shí)，我國(guó)的城市群格局也能逐步形成。那么當(dāng)下我們做什么？”

　　觀點(diǎn)導(dǎo)讀

　　國(guó)家發(fā)改委正式發(fā)布了《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，本次指導(dǎo)意見(jiàn)可以說(shuō)是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，出臺(tái)的非常及時(shí)。從十八大以后，我們國(guó)家的未來(lái)城市化進(jìn)程就有了比較明確說(shuō)法，即“以19+2城市群為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主體形態(tài)”。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，19+2城市群的最終形成將是支撐中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的重要平臺(tái)。19+2城市群其實(shí)緣起于《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是1949年以后我們國(guó)家編制的第一個(gè)國(guó)土級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)也回應(yīng)了建設(shè)新時(shí)代生態(tài)文明社會(huì)的基本要求。但中國(guó)的城市群發(fā)育程度其實(shí)存在巨大差異。在19+2城市群中，真正能作為當(dāng)下的工作抓手而為之奮斗、為之努力的，其實(shí)只有1到2個(gè)，至多2到3個(gè)城市群。

　　從目前我國(guó)公認(rèn)發(fā)展前景最好的三個(gè)城市群來(lái)看，大概只有以上海為核心的長(zhǎng)三角城市群是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的工作抓手。珠三角城市群也具備了一定的尺度和規(guī)模，如果將珠三角城市群放大成為當(dāng)下提出的大灣區(qū)，其整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不亞于長(zhǎng)三角。

　　但是排在第三的京津冀城市群，其人口、經(jīng)濟(jì)、交通等方方面面的聯(lián)系程度，尚處在一個(gè)很初級(jí)的狀態(tài)?？梢孕蜗蟮恼f(shuō)，城市群是我們最終的奮斗目標(biāo)，并且可能在本世紀(jì)中葉當(dāng)中國(guó)成為真正的世界強(qiáng)國(guó)時(shí)，我國(guó)的城市群格局也能逐步形成。那么當(dāng)下我們做什么？

　　《意見(jiàn)》起到的作用

　　其實(shí)從十八大到十九大，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出過(guò)各種各樣的戰(zhàn)略部署和思考，從城市群到國(guó)家中心城市，到大中小城市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，到特色小城鎮(zhèn)，到鄉(xiāng)村振興。

　　但其實(shí)這其中無(wú)論從空間尺度，還是從區(qū)域格局出發(fā)，一直缺一個(gè)環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)就是都市圈。這次文件的出臺(tái)，補(bǔ)全了最后一塊拼圖。從國(guó)土級(jí)到城市群，從都市圈到中心城市，再到以中心城市為核心的大中小城市的協(xié)同發(fā)展，從特色小鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村振興，補(bǔ)全了不同尺度空間發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。

　　所以都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)，在我的理解上起到了一個(gè)非常好的承上啟下作用。這樣一份很重要的文件，既面向我國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)發(fā)展，又面向現(xiàn)實(shí)城市病的治理。

　　從這份文件的指導(dǎo)思想來(lái)看，充分體現(xiàn)了其既要面向發(fā)展又要治理問(wèn)題的決心。從城市規(guī)劃的理論來(lái)看，解決城市問(wèn)題的希望在于區(qū)域協(xié)同，解決城市問(wèn)題的希望要走出城市，走向區(qū)域。其實(shí)這種區(qū)域主義理想并非今日才有，從最早有學(xué)者提出這種設(shè)想，到現(xiàn)在已有一兩百年的歷史。那么在其它發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐當(dāng)中，這種學(xué)術(shù)理想，或者說(shuō)一種未來(lái)社會(huì)空間架構(gòu)的理想，為什么真正變成現(xiàn)實(shí)的很少？

　　其實(shí)是有其國(guó)家體制機(jī)制方面客觀原因的。在一個(gè)純粹資本驅(qū)動(dòng)的國(guó)體和政體下，要實(shí)現(xiàn)這樣一種區(qū)域協(xié)同發(fā)展，其實(shí)是有難度的。在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果能夠把國(guó)家自上而下的管控能力跟市場(chǎng)自下而上的發(fā)展動(dòng)力實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，將這條理想道路化為現(xiàn)實(shí)，那么也許中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化能夠?yàn)槿驑?shù)立一個(gè)既實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性發(fā)展，又能夠減少和逐步克服大城市病的模范道路。所以這份文件的出臺(tái)，意味著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從一個(gè)單一城市競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，進(jìn)入到一個(gè)區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的新時(shí)代。

　　《意見(jiàn)》的重點(diǎn)內(nèi)容

　　文件中談到的一些問(wèn)題，其實(shí)都是城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的歷史遺留問(wèn)題，或者是留下來(lái)的一些慣性和遺產(chǎn)。

　　第一，比如城市間的交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全等等。這些問(wèn)題其實(shí)是中國(guó)經(jīng)歷了前三四十年激烈和殘酷的單一城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代后，留下來(lái)的隱患和問(wèn)題。如何解決這個(gè)問(wèn)題？從理論上講，大家都知道要走向區(qū)域協(xié)同，但區(qū)域協(xié)同是以制度創(chuàng)新為支撐的。因此文件在總體要求提到的多項(xiàng)具體內(nèi)容中第一條就是大戰(zhàn)略方向，即要促進(jìn)中心城市與周邊城市，乃至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同城化的發(fā)展方向。這一大戰(zhàn)略方向要吃準(zhǔn)。

　　第二，文件明確提出，要以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手。如果在這方面沒(méi)有創(chuàng)新，其后所談的市場(chǎng)統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)共建共享，產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與分工合作，以及生態(tài)環(huán)境共享共治等具體的戰(zhàn)術(shù)性目標(biāo)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)下時(shí)代，出臺(tái)這樣一套逐步完善的中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其實(shí)是看準(zhǔn)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的大勢(shì)。中國(guó)作為一個(gè)廣域人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于人口向發(fā)達(dá)地區(qū)、向大都會(huì)地區(qū)高速集聚的進(jìn)程中。大勢(shì)不會(huì)改變，這是戰(zhàn)略級(jí)判斷。

　　但我們過(guò)往也犯過(guò)很多戰(zhàn)術(shù)性的錯(cuò)誤。在這些地區(qū)聚集的大量的人口和經(jīng)濟(jì)動(dòng)能是都集中在有限的中心城市，還是適度分散到以中心城市為核心的相對(duì)廣闊的區(qū)域上，其實(shí)是不同的戰(zhàn)術(shù)路徑的選擇。過(guò)去我們更多采取的是第一種路徑，即拼命把這些東西集中在中心城市，甚至是中心城市的核心地區(qū)。這導(dǎo)致老百姓常說(shuō)的“攤大餅”現(xiàn)象。中心城市越來(lái)越大，中央板塊結(jié)合的越來(lái)越密集，導(dǎo)致了一系列的生態(tài)惡化、交通擁堵、公共服務(wù)距離增長(zhǎng)，越來(lái)越不方便等問(wèn)題。

　　在這種情況下，我們既要保證順勢(shì)而為、順大勢(shì)而為，人為的抗拒人口和經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的聚集，人為的進(jìn)行疏解，大家都知道這條路走不通，最后還得強(qiáng)化重點(diǎn)中心城市與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。怎么能夠找到一個(gè)更好的戰(zhàn)術(shù)路徑？其實(shí)就是走一條區(qū)域合作的道路。這也是為什么我認(rèn)為都市圈這套思想方法的提出，既是應(yīng)對(duì)發(fā)展趨勢(shì)，又試圖治療已有的疾病。發(fā)展和治病，兩手并舉。

　　可能會(huì)有人認(rèn)為，全球的城市化都是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然進(jìn)程。為什么中國(guó)政府要一而再再而三的出臺(tái)文件來(lái)推動(dòng)一個(gè)客觀的自然化的進(jìn)程。這就涉及到文件里提及的“深化改革創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)決破除各類資源要素自由流動(dòng)，高效配置的體制機(jī)制障礙”。

　　這句話意味著，在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程中，城與鄉(xiāng)之間、中心城市與周邊城市之間、大中小城市之間，過(guò)往存在很多門檻和障礙，而這些門檻和障礙并不是由經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律產(chǎn)生的，而是我們的體制機(jī)制帶來(lái)的。

　　當(dāng)時(shí)代要求發(fā)生變化的時(shí)候，當(dāng)理論概念得到提升的時(shí)候，我們逐步意識(shí)到要破除機(jī)制和障礙。有句老話叫“解鈴還須系鈴人”，這也是為什么中國(guó)政府在這個(gè)問(wèn)題上跟其他的發(fā)達(dá)國(guó)家政府表現(xiàn)的不太一樣。發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去沒(méi)設(shè)置過(guò)門檻，現(xiàn)在也不存在拆門檻的問(wèn)題。

　　我國(guó)當(dāng)年為了保證城市的發(fā)展、促進(jìn)高速現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程，其實(shí)設(shè)置過(guò)很多制度保障。當(dāng)我們進(jìn)入到全面小康社會(huì)、要奔向更發(fā)達(dá)和高質(zhì)量的城市化進(jìn)程和更發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)合情合理合法的制度，逐漸變成了發(fā)展道路上的門檻和越不過(guò)去的墻。

　　中國(guó)在國(guó)際上提出“一帶一路”概念，是為了應(yīng)對(duì)全球化的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，應(yīng)對(duì)打造全球超級(jí)經(jīng)濟(jì)版圖的理念。其核心是互聯(lián)互通，強(qiáng)拆門檻，讓各國(guó)在人的流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)等方方面面，摩擦力達(dá)到最小，逐步變成一個(gè)平滑的全球利益共同體，或者叫人類命運(yùn)共同體。

　　同樣，這套理論和思想方法也應(yīng)用來(lái)治理國(guó)土內(nèi)部事務(wù)。如果城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)不能夠活躍起來(lái)，大中小城市之間、不同級(jí)別居民點(diǎn)之間的要素流動(dòng)不能夠活躍起來(lái)，我們同樣達(dá)不到一個(gè)更高的發(fā)展水平。這些墻也好，門檻也好，是我們的體制機(jī)制造成的，現(xiàn)在還要靠政府的力量來(lái)把這些體制機(jī)制的障礙邁過(guò)去。

　　接下來(lái)文件里談到了“功能互補(bǔ)，共建共享”。其實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有效的合理的分工，不同級(jí)別城市之間有效的合理的分工，實(shí)現(xiàn)城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展等是一個(gè)長(zhǎng)期夢(mèng)想。從最早的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論——霍華德提出的田園城市理論，講的就是這些東西。這些夢(mèng)想在什么樣的體制機(jī)制下才能夠?qū)崿F(xiàn)？

　　為什么很多從學(xué)術(shù)理想出發(fā)的實(shí)踐在很多國(guó)家都沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí)？其本質(zhì)上是缺乏制度化支撐。其中的核心要點(diǎn)是政府與市場(chǎng)在資源配置、游戲規(guī)則制定中，究竟如何實(shí)現(xiàn)合作共贏。市場(chǎng)在配置資源中起到?jīng)Q定性的作用，但在中國(guó)的體制機(jī)制下，政府在政策引領(lǐng)開(kāi)發(fā)管制和公共資源配置，以及體制機(jī)制改革方面，有無(wú)可替代的作用。甚至從某種意義上來(lái)講，中國(guó)的政府在資源配置上有很強(qiáng)的誘導(dǎo)力，同時(shí)也是資源配置規(guī)則的制定者。

　　提到分工，其實(shí)實(shí)現(xiàn)分工是有幾種不同類型的方式。一是由資本的逐利行為和市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)行為按照純粹的經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)的分工，這僅僅是實(shí)現(xiàn)分工的一種類型。那么還有什么東西會(huì)導(dǎo)致分工的實(shí)現(xiàn)？比如生態(tài)約束一定會(huì)導(dǎo)致分工。如果拋開(kāi)了生態(tài)約束條件，純粹讓資本去實(shí)現(xiàn)自然的分工，很可能會(huì)導(dǎo)致更多的生態(tài)問(wèn)題。

　　中國(guó)是一個(gè)人地矛盾比較尖銳的國(guó)家，雖然國(guó)土面積大，但真正適宜生存有良好地理、氣候條件的國(guó)土面積其實(shí)并不多。所以我國(guó)是一個(gè)資源短缺型的國(guó)家，特別是空間資源。因此資源管控也會(huì)帶來(lái)某種意義上的分工。如果說(shuō)前一種分工更多的是一種自然進(jìn)程，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，那么后兩種分工的實(shí)現(xiàn)，一定是政府制定游戲規(guī)則變化所催生的。

　　為什么把共建共享抬升到一個(gè)非常高的高度，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)的共建共享，可以發(fā)現(xiàn)在中國(guó)所有的大都會(huì)地區(qū)、最發(fā)達(dá)地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和公共服務(wù)設(shè)施配置水平上，不同級(jí)別城市之間和城鄉(xiāng)之間仍然存在著巨大的差異。而這種差異是目前老百姓用腳投票的一個(gè)最大障礙。人口為什么一定要往城市核心地區(qū)集聚？

　　因?yàn)橹挥袛D進(jìn)這些核心地區(qū)，才能夠獲得足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的支撐。也恰恰是這種不平衡導(dǎo)致了大量的中心城市普遍是一種“攤大餅”模式，而不是區(qū)域擴(kuò)散或區(qū)域均衡的模式。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)職能分工更多的是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度去考慮區(qū)域協(xié)同問(wèn)題，那么共建共享其實(shí)是以人為本的城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須要解決的問(wèn)題。

　　而且這個(gè)問(wèn)題是目前制約我們國(guó)家中心城市及周圍區(qū)域協(xié)同發(fā)展，或者叫區(qū)域均衡發(fā)展中最大的瓶頸。以北京為例，規(guī)劃建設(shè)了副中心，南部也規(guī)劃建設(shè)了雄安新區(qū)，但是如果副中心和雄安在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的水平上與北京的主城仍然存在著巨大的差距，那么如何對(duì)市場(chǎng)形成吸引力？如何對(duì)個(gè)體的人形成足夠的吸引力？這些問(wèn)題都是都市圈發(fā)展中要去解決。

　　文件中很有意思的一點(diǎn)是很多篇幅反復(fù)多次提到“因地施策差異化治理”，“尊重基層的首創(chuàng)精神”等。過(guò)往我國(guó)制定了很多戰(zhàn)略級(jí)規(guī)劃或發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃也被稱為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。是否需要頂層設(shè)計(jì)？頂層設(shè)計(jì)能起多大作用？其實(shí)應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。

　　頂層設(shè)計(jì)其實(shí)應(yīng)是游戲規(guī)則設(shè)計(jì)，而未來(lái)中國(guó)城市圈真正會(huì)呈現(xiàn)出什么樣的發(fā)展模式和態(tài)勢(shì)，可能更應(yīng)該是來(lái)自于地方實(shí)踐的積累和總結(jié)。從改革開(kāi)放前40年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行之有效的模式也好，范式也好，基本上都是從基層的實(shí)踐當(dāng)中總結(jié)出來(lái)的，而不是頂層設(shè)計(jì)制定的。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)為工作設(shè)定上下的底線和基本規(guī)則，然后為很多具體的事件留下大量的空間，留給各級(jí)地方政府、社會(huì)和老百姓去自發(fā)探索，這樣才能夠真正地把這盤棋下活。而不是回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一管就死的局面。

　　同時(shí)文件提到“差異化管理”。其實(shí)大家對(duì)中國(guó)的都市圈建設(shè)應(yīng)有清晰認(rèn)識(shí)，在我國(guó)這樣一個(gè)南北縱橫東西寬闊的廣域大國(guó)，不僅存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，還存在地區(qū)發(fā)展差距。19+2城市群中存在完全不成形、尚處于一個(gè)未來(lái)設(shè)想的城市群，也有當(dāng)下可以著手培育的城市群，也有已經(jīng)具備發(fā)育成為國(guó)際城市群雛形的城市群。都市圈也是如此。

　　從去年開(kāi)始，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院大約花了一年的時(shí)間，對(duì)全國(guó)具備都市圈發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)做了大量的大數(shù)據(jù)分析，結(jié)果表明中國(guó)都市圈發(fā)展也是高度參差不齊的。有些地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、交通、信息等各種要素聯(lián)系狀態(tài)已非常強(qiáng)；有些地區(qū)具備強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但社會(huì)之間聯(lián)系非常薄弱；也有些地區(qū)具有很密切的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，但城市間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性很差。

圖3.中心城市與外圍城市人口-經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度耦合分析

　　所以都市圈的推進(jìn)和培育，不應(yīng)“一刀切”?？赡茉谝恍┣钒l(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是形成城市群，但在2035左右的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)應(yīng)是培育形成都市圈，而眼下的目標(biāo)，應(yīng)首先強(qiáng)化其中心城市的職能，強(qiáng)化中心城市的帶動(dòng)能力。而在中國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，并不一定需要局限于都市圈的體制下。

　　例如以上海為核心的長(zhǎng)三角城市群，近期上海也在編制以上海為核心的都市圈建設(shè)規(guī)劃。我認(rèn)為上海地區(qū)如果進(jìn)行都市圈建設(shè)，其目標(biāo)應(yīng)是整合長(zhǎng)三角地區(qū)多個(gè)獨(dú)立的成熟都市圈，積極向強(qiáng)化城市群發(fā)展推進(jìn)。長(zhǎng)三角地區(qū)要解決基礎(chǔ)設(shè)施一體化的問(wèn)題、市場(chǎng)一體化問(wèn)題，恐怕都不應(yīng)局限于當(dāng)下提出的上海都市圈范圍，其已經(jīng)初步具備了一次性放大長(zhǎng)三角城市群范圍內(nèi)來(lái)解決區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題的條件。而對(duì)于更多的處于第二發(fā)展層級(jí)的都市圈來(lái)說(shuō)，可能眼前的工作抓手就是都市圈一體化建設(shè)。

圖4.全國(guó)都市圈分類引導(dǎo)圖

　　對(duì)于文件中所提出的各項(xiàng)具體措施，有的是解決歷史遺留問(wèn)題，例如比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是當(dāng)年城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的產(chǎn)物。在資源短缺的時(shí)代，雖然中國(guó)吸引了大量的國(guó)際投資進(jìn)入，但總量仍處于短缺狀態(tài)下，你拿到了別人就可能拿不到。所以那個(gè)時(shí)候催生了很多城市之間的不合作行為，甚至是一些有意的和惡意的競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　在我本人從事城市規(guī)劃行業(yè)三四十年里，見(jiàn)過(guò)太多競(jìng)爭(zhēng)行為。兩個(gè)城市之間原本可以修一條暢通的路，但是彼此之間為了防止對(duì)方競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)有意的在路上做文章、設(shè)卡子、甚至在原本順暢的連接線上蓋樓迫使道路轉(zhuǎn)彎。在城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，各地方政府之間在惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中都用過(guò)這些手段。但時(shí)代變化以后，這些東西都變成了歷史遺留問(wèn)題。

　　解決斷頭路、瓶頸路，其實(shí)更多的是解決歷史遺留問(wèn)題，使得過(guò)去三四十年投資巨額資金、快速發(fā)展的交通網(wǎng)絡(luò)能夠更高效運(yùn)轉(zhuǎn)，去除有形和無(wú)形的關(guān)卡。包括連票制、一卡通制、ETC制也都是在解決這些有形和無(wú)形的關(guān)卡。提升公路網(wǎng)整體的運(yùn)營(yíng)效率和舒適度水平。

　　交通方面，我最感興趣的是關(guān)于打造軌道上的都市圈。我們經(jīng)常提到TOD，羨慕香港地鐵能夠通過(guò)地鐵選線與周圍土地開(kāi)發(fā)的收益相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)某種背景下的軌道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)收支平衡。甚至有媒體渲染說(shuō)，香港地鐵是全球唯一不賠錢的地鐵。除了其自身的客流密度外，很重要的是軌道交通建設(shè)與沿線站點(diǎn)周圍土地開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)。

　　反觀大陸，過(guò)往均是土地開(kāi)發(fā)完成后，在城市人口、經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定密度和強(qiáng)度后，達(dá)到某一門檻標(biāo)準(zhǔn)以后，國(guó)家才允許城市建設(shè)軌道交通。這其實(shí)是一種被動(dòng)的，通過(guò)增加軌道交通建設(shè)來(lái)緩解已經(jīng)不可收拾的交通壓力，從某種程度上這是一種補(bǔ)救措施。所以在大陸為什么沒(méi)有真正意義上的TOD集團(tuán)？沒(méi)有真正意義上的站點(diǎn)線路跟周邊土地開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)？這與過(guò)去我國(guó)是先建路還是先開(kāi)發(fā)土地的秩序有密切的關(guān)系。

　　過(guò)去是先聚集人口、開(kāi)發(fā)土地，到了問(wèn)題不可收拾才想起來(lái)建設(shè)軌道交通。我個(gè)人一直認(rèn)為，在都市圈內(nèi)、在大都會(huì)地區(qū)，軌道交通的建設(shè)應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)某靶?。這樣才能夠把TOD理念最核心的部分，即經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)模式，應(yīng)用到都市圈發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)站城融合、站城聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共投資與土地收益聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的正循環(huán)。所以文件提出“四網(wǎng)融合”，將不同速度、不同站距、不同功能的各種軌道交通管線路融合成一張都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，是交通概念的進(jìn)步。

　　除了交通建設(shè)與開(kāi)發(fā)建設(shè)秩序理順的問(wèn)題外，另外一個(gè)當(dāng)下普遍感覺(jué)到不方便的就是換乘問(wèn)題。目前為止，中國(guó)軌道交通網(wǎng)與其他交通網(wǎng)之間、不同性質(zhì)軌道交通網(wǎng)之間的零換乘理想，尚無(wú)幾個(gè)像樣的樣板。這也是我國(guó)交通領(lǐng)域發(fā)展與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家之間一個(gè)很大的差距所在。換乘過(guò)程當(dāng)中付出的時(shí)間成本、距離成本、金錢成本偏大制約了市民對(duì)軌道交通的使用。

　　文件在分工中邊談了很多大中小城市未來(lái)的分工，構(gòu)建了一個(gè)初步的架構(gòu)，即中心城市未來(lái)更多地承擔(dān)高端職能，而中小城市未來(lái)將更多偏向于制造業(yè)發(fā)展的職能，我認(rèn)為這是一個(gè)比較實(shí)事求是的構(gòu)想。對(duì)于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無(wú)條件地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)的最大化。

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐規(guī)律來(lái)看，即使是紐約倫敦巴黎等最頂級(jí)國(guó)際大都會(huì)地區(qū)的中心城市，也并非無(wú)限度地降低一產(chǎn)、二產(chǎn)的比例。其發(fā)展到今天，雖然三產(chǎn)發(fā)展非常蓬勃與活躍，但仍保留了一定的二產(chǎn)和一產(chǎn)的比例。特別是在這幾年美國(guó)倡導(dǎo)都市農(nóng)業(yè)等背景下，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍在發(fā)生進(jìn)一步的變化。

　　另一方面很多中小城市由于人口聚集度和整體規(guī)模不足、規(guī)模效應(yīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)等原因，可能永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位。文件中非常明確的提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。不再像傳統(tǒng)規(guī)劃，無(wú)論是縣級(jí)市還是上海、北京等大都會(huì)，千篇一律喊出要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化的口號(hào)，并且優(yōu)化唯一的模式就是一產(chǎn)占比越來(lái)越小，二產(chǎn)占比逐步降低，最后形成三二一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　反觀全世界城鎮(zhèn)化成熟的國(guó)家，相當(dāng)一部分城市并不遵循這樣一種模式，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此明確保證為制造業(yè)的發(fā)展留下足夠的空間是一個(gè)明智的選擇。中國(guó)作為一個(gè)廣域大國(guó)，在幾輪的國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中能夠立于不敗之地，能夠比較有底氣，其實(shí)與中國(guó)是全球少有的幾個(gè)擁有完整制造業(yè)體系、擁有完整工業(yè)門類國(guó)家之一是有關(guān)的。

　　文件里還提到了統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)。包括人才市場(chǎng)一體化，金融市場(chǎng)一體化，金融服務(wù)一體化、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一體化等等。其實(shí)說(shuō)到底就是一個(gè)拆墻，打破地方壟斷。這個(gè)進(jìn)程與全球建立人類命運(yùn)共同體的進(jìn)程其實(shí)是一致的。所謂的想掃天下的話，要先把自己家里事辦好，想遷拆全球的墻的話，先把自己家的墻先拆掉，把土圍子打掉。中國(guó)目前只是消費(fèi)能力最大的單一國(guó)家市場(chǎng)，這將會(huì)是未來(lái)我們?cè)趪?guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作當(dāng)中抗風(fēng)險(xiǎn)的很重要的一張底牌。

　　全球有很多區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)合作體，很多年前我們就做過(guò)這方面的歸納研究和總結(jié)。可以發(fā)現(xiàn)，雖然很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體口號(hào)說(shuō)的很響亮，一個(gè)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體，動(dòng)輒十幾個(gè)國(guó)家參加，但是列出實(shí)際指標(biāo)后，可以發(fā)現(xiàn)其實(shí)無(wú)論人口規(guī)模、地域規(guī)模、還是市場(chǎng)規(guī)模，與中國(guó)這么大的一個(gè)市場(chǎng)根本是沒(méi)法比的。

　　中國(guó)在國(guó)際上能加入更多的市場(chǎng)共同體，更多的自由貿(mào)易組織，當(dāng)然是好事，但是換個(gè)角度思考，若能把十幾億人的一個(gè)內(nèi)部市場(chǎng)，真正做成一個(gè)共同市場(chǎng)，真正做出一個(gè)跨越行政區(qū)域的、沒(méi)有地域分割、沒(méi)有惡性行業(yè)壟斷、沒(méi)有跨門檻市場(chǎng)壁壘的市場(chǎng)，這本身就是一個(gè)不得了的事情。

　　這市場(chǎng)自身就是一個(gè)最大的內(nèi)部化的自由貿(mào)易共同體。如果互聯(lián)互通、摩擦力能逐漸降到零的話，爆發(fā)出來(lái)的創(chuàng)造力和動(dòng)能應(yīng)該是非常龐大的。當(dāng)然，不可能說(shuō)一蹴而就實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的一體化市場(chǎng)，但至少可以先從都市圈做起，然后逐漸把經(jīng)驗(yàn)放大到城市群，再通過(guò)城市群之間的再合作，放大到全國(guó)。其實(shí)這也是逐步推進(jìn)的走勢(shì)和方向。

　　優(yōu)質(zhì)資源共享這一部分前面已經(jīng)提到。首先就是設(shè)施同標(biāo)準(zhǔn)的共享，包括軟的和硬的兩方面，硬的方面主要就是設(shè)施，軟的方面就是各種保障制度、政務(wù)服務(wù)體系的互認(rèn)等等。

圖5.全國(guó)醫(yī)療設(shè)施分布圖

　　這些其實(shí)都是當(dāng)前制約區(qū)域合作最根本性的瓶頸，也是老百姓切身能感受到的最大瓶頸。如果雄安有比北京還好的醫(yī)院，或者至少跟北京一樣好的醫(yī)院和一樣好的學(xué)校，那么大家在遷徙起來(lái)就沒(méi)那么多的后顧之憂和障礙。這其實(shí)是達(dá)到區(qū)域平衡的最重要的方面。這也引發(fā)了另外一個(gè)思考，即中國(guó)的區(qū)域均衡，究竟以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量？

　　是以同樣的人均GDP水平以同樣的一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)？以同樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)？這些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同樣的生活質(zhì)量、日益均等化的生活品質(zhì)。包括越來(lái)越趨同化的人均收入水平、越來(lái)越趨同化的公共服務(wù)水平、越來(lái)越趨同化的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平等等。最終實(shí)現(xiàn)的是人的發(fā)展的均等化，而不是某些特定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的攀比。希望在城市群、都市圈的實(shí)踐當(dāng)中能夠開(kāi)一個(gè)好頭，做一點(diǎn)好的示范，看看這條路能否走下去。

　　環(huán)境共保共治這方面，這些年我們推進(jìn)了很多河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制等等，其實(shí)環(huán)境問(wèn)題最核心的是“覆巢之下焉有完卵”。絕大部分的環(huán)境區(qū)劃都超越了行政區(qū)劃，沒(méi)有上下游之間的協(xié)同，沒(méi)有跨行政邊界的協(xié)同，若想治理達(dá)成整體環(huán)境的質(zhì)量改善基本是一個(gè)幻想、一句夢(mèng)話。

　　中國(guó)所有的環(huán)境問(wèn)題，從霧霾到河湖水蓄，從源頭到末端，幾乎沒(méi)有一個(gè)不是大規(guī)?？缧姓吔绲?，單靠行政區(qū)內(nèi)自己關(guān)起門來(lái)努力，這是沒(méi)辦法實(shí)現(xiàn)的。這就跟全球的環(huán)境問(wèn)題是一樣，碳排放的問(wèn)題絕不是說(shuō)兩個(gè)國(guó)家的努力就能解決的。同樣，中國(guó)這塊國(guó)土上的環(huán)境問(wèn)題最終一定是逐步提升水平的共享共治，都市圈的共享共治，僅僅是一個(gè)起點(diǎn)而已。

　　這份《意見(jiàn)》里專門用一個(gè)章節(jié)去談城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其實(shí)在中央提出來(lái)鄉(xiāng)村振興政策后，很多人懷疑是不是城鎮(zhèn)化不搞了，而是要就地固化農(nóng)村和農(nóng)民了？其實(shí)這是一種很大的誤解。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一體兩面，是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的共同進(jìn)程。中國(guó)鄉(xiāng)村的扶貧攻堅(jiān)到最后階段后，剩下這些個(gè)病因，除去極端特殊的個(gè)體原因外，從整體宏觀上分析就是留在農(nóng)村的人太多了，純粹的農(nóng)業(yè)化就業(yè)養(yǎng)活不了這么多人。

　　在上世紀(jì)30年代費(fèi)孝通先生的鄉(xiāng)村調(diào)查當(dāng)中，就很明確地提出來(lái)過(guò)這個(gè)問(wèn)題。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力的不斷增加，人均占有的可利用的農(nóng)業(yè)資源的日益減少，是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村走向貧困的很根本性原因。這一問(wèn)題的解決思路一是就業(yè)轉(zhuǎn)移，二是生活方式轉(zhuǎn)移。使進(jìn)城的人有更好的發(fā)展，留在農(nóng)村的人有更多的人均資源占有，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程才能夠更有效的振興鄉(xiāng)村。

　　同樣，在都市圈范圍內(nèi)，農(nóng)村不是簡(jiǎn)單意義上的傳統(tǒng)農(nóng)村，小城鎮(zhèn)也好，農(nóng)村居民點(diǎn)也好，不僅僅負(fù)擔(dān)了農(nóng)業(yè)的職能，相當(dāng)程度上也在不斷地承接和疏解從中心城市及各級(jí)城市當(dāng)中釋放出來(lái)的作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升的必要職能，兩者是聯(lián)動(dòng)的。簡(jiǎn)單的違背規(guī)律的強(qiáng)制疏解，其實(shí)并不能振興鄉(xiāng)村。

　　鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要梳理出城市生活所產(chǎn)生的更高品質(zhì)的需求，有哪些是鄉(xiāng)村更容易滿足的？要有意識(shí)的把這部分動(dòng)能釋放到它該放的地方。都市圈是中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)動(dòng)能雙向銜接，城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的比較適宜比較合適的尺度。若能夠利用好城市動(dòng)能，是可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的長(zhǎng)治久安，將不再存在任何的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的貧困問(wèn)題。

　　文件最后談到是一體化的發(fā)展機(jī)制。這必然涉及到規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等等。單純從規(guī)劃來(lái)講，一定不是純粹的空間規(guī)劃。過(guò)去我們做很多的各種類型的空間規(guī)劃，上世紀(jì)80年代就做過(guò)14省1市的大長(zhǎng)三角規(guī)劃，90年代又做過(guò)一輪相對(duì)現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)的7省1市的大長(zhǎng)三角區(qū)域性規(guī)劃。但顯然當(dāng)時(shí)做的規(guī)劃更多的是立足于理想化的空間布局，并沒(méi)有涉及到很深刻的體制機(jī)制的問(wèn)題，這也是為什么很多規(guī)劃后來(lái)不了了之，沒(méi)有得到真正的落地，沒(méi)有得到很好的實(shí)踐。

　　空間是個(gè)載體，但是空間資源的分配，分配后的資源轉(zhuǎn)移，再分配再調(diào)整等等，都不是空間就能解決的。都市圈規(guī)劃作為承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面要與各級(jí)的城市空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃結(jié)合，另一方面也要瞄準(zhǔn)未來(lái)的理想藍(lán)圖，如何與之后的城市群規(guī)劃做更好的銜接。此外，這里也列了很多包括財(cái)稅制度、社會(huì)參與機(jī)制等等的內(nèi)容。因此這個(gè)文件的出臺(tái)就填補(bǔ)了我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最后一塊拼圖。

　　城市化是現(xiàn)代化的必由之路，也是我們國(guó)家發(fā)展最大的潛力所在，這是堅(jiān)定不移的。都市圈也分了兩個(gè)階段來(lái)實(shí)現(xiàn)，到2025年是第一個(gè)階段，2035年是第二個(gè)階段。

　　這兩個(gè)階段的目標(biāo)如果能夠?qū)崿F(xiàn)的話，一方面中國(guó)的區(qū)域均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)能夠基本形成，另一方面我們現(xiàn)在發(fā)展中面對(duì)的大量中心城市過(guò)度集中的問(wèn)題可能也會(huì)得到有效的緩解，為未來(lái)的更高層次的城市群主體形態(tài)的形成，打下一個(gè)非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　作者信息

　　尹稚，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，清華大學(xué)生態(tài)規(guī)劃與綠色建筑教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任。