政府不再壟斷居住用地供給凸顯市場(chǎng)在資源配置中的決定作用

2018-01-26 08:53:02    作者:高洋洋     來(lái)源:中國(guó)建設(shè)報(bào)     瀏覽次數(shù):

  在2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上,國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示,我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下,非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法,深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn),推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地惟一提供者。同時(shí),我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán),適度放活宅基地使用權(quán)。對(duì)此,中國(guó)建設(shè)報(bào)連線清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明,請(qǐng)他就這一消息進(jìn)行了詳細(xì)解讀。在他看來(lái),政府不再壟斷住房用地的供給,意在讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,這一舉措的出臺(tái)將促進(jìn)土地領(lǐng)域的改革進(jìn)入新的發(fā)展階段。

  中國(guó)建設(shè)報(bào):國(guó)土資源部此次提出“政府將不再是居住用地惟一提供者”的重要意義在哪里?

  蔡繼明:這是全面落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)精神,“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要舉措。中共十八屆三中全會(huì)之后,一些與土地政策相關(guān)的政府官員就強(qiáng)調(diào)土地資源的配置不能由市場(chǎng)來(lái)決定,而應(yīng)該由規(guī)劃和用途管制決定。這些年來(lái),土地資源也的確是由計(jì)劃(規(guī)劃)行政配置的,尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給,完全是由政府獨(dú)家壟斷的,根本排斥了市場(chǎng)在土地資源配置中應(yīng)該起的決定性作用,由此造成如下嚴(yán)重的弊端:

  首先,我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在整個(gè)國(guó)土資源中所占的比例以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地中宅基地所占的比例都是偏低的,而我國(guó)目前正處在工業(yè)化后期和城市化快速發(fā)展階段,這種土地資源的配置方式一方面造成了農(nóng)村大量建設(shè)用地閑置,另一方面導(dǎo)致城市建設(shè)用地特別是宅基地供不應(yīng)求,是不適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要的。

  其次,人口向特大城市、超大城市集中是世界城市化進(jìn)程中的普遍規(guī)律。在我國(guó)的具體表現(xiàn)就是改革開(kāi)放以來(lái)人口從中西部向東部沿海一線特大超大城市流動(dòng),而將城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地供給從東部向中西部?jī)A向,特別是對(duì)特大、超大城市的土地供給完全采用行政手段嚴(yán)格控制,不僅遏制了特大、超大城市的正常發(fā)展,而且造成了東部一線城市房?jī)r(jià)飆升,中西部空城鬼城遍地,抬高了農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化速率下降。

  國(guó)土資源部作出新的規(guī)定,政府不再是土地供應(yīng)的惟一主體,那就要允許農(nóng)村集體土地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。所以,這一政策的重要意義就在于全面落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)決定,讓市場(chǎng)在土地資源配置中同樣起決定性作用。

  中國(guó)建設(shè)報(bào):讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),這一政策的出臺(tái)將會(huì)帶來(lái)什么影響?

  蔡繼明:改變政府單一的城市建設(shè)用地供給模式、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),必將對(duì)城鄉(xiāng)土地資源配置產(chǎn)生重要影響。根據(jù)國(guó)土資源部門公布的數(shù)據(jù),我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地是19萬(wàn)平方公里,其中70%以上是住宅用地,城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有10萬(wàn)平方公里,而目前農(nóng)村常住人口只占全國(guó)總?cè)丝诘?2.65%,57.35%的常住人口都居住在城市。所以,農(nóng)村大量住宅用地是閑置的,或粗放使用的,空心村、空殼村、一戶多宅、宅地超標(biāo)現(xiàn)象普遍存在。

  讓農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地進(jìn)入市場(chǎng),這樣就增加了城市建設(shè)用地的有效供給,就可以緩解城市住房?jī)r(jià)格居高不下的狀況,同時(shí)也就有助于降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。我國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)中有2.8億農(nóng)民工,按照常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口中大概有2.2億農(nóng)民工和家屬?zèng)]有城市戶口,但他們被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口。如果放開(kāi)土地市場(chǎng),讓大量農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),那就能夠有效降低城市地價(jià)和房?jī)r(jià),從而為農(nóng)民工及其家屬進(jìn)城落戶創(chuàng)造條件,加快我國(guó)的城市化進(jìn)程。

  當(dāng)然,上述政策的出臺(tái),也將促使我國(guó)涉地法律法規(guī)的修改范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,也就是說(shuō)僅僅通過(guò)修改《土地管理法》允許集體建設(shè)用地入市還是不夠的,我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”,如果不盡快將此規(guī)定修改為“城市土地實(shí)行國(guó)有和集體所有兩種公有制”,那么,無(wú)論是中共十八屆三中全會(huì)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的決定,還是目前正在進(jìn)行的“三塊地”改革試點(diǎn),抑或是國(guó)土資源部剛剛出臺(tái)的上述政策,恐怕都會(huì)與《憲法》第十條的規(guī)定相矛盾。所以,我特別希望即將召開(kāi)的十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)《憲法》第十條作出上述修改。只有國(guó)家根本大法作了上述修改,其他涉地的法律法規(guī)(包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)法規(guī))的修改和完善,才能與上位法保持一致。

  中國(guó)建設(shè)報(bào):為什么要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”?

  蔡繼明:這涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地如何入市的問(wèn)題。國(guó)土資源部去年就已經(jīng)開(kāi)始在13個(gè)城市試行利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建租賃住房,這個(gè)試點(diǎn)可能還要進(jìn)一步擴(kuò)大。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明也提到,在農(nóng)村承包地實(shí)行“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上,宅基地也可以探索實(shí)行“三權(quán)分置”,即集體宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)分置。

  這樣一來(lái),就為深化農(nóng)村土地制度改革開(kāi)辟了更大的空間,因?yàn)橐酝r(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)、公共設(shè)施以及農(nóng)民自住房建設(shè),農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)也只限定在集體所有制內(nèi)部,現(xiàn)在13個(gè)試點(diǎn)城市有了突破,農(nóng)村集體建設(shè)用地可以建租賃房了。而在2015年啟動(dòng)的33個(gè)縣市區(qū)“三塊地”改革試點(diǎn)中,乃至在更多的農(nóng)村地區(qū),很多宅基地已經(jīng)在不同村落之間流轉(zhuǎn)了,甚至有的進(jìn)城落戶的農(nóng)民,仍然可以回到自己的家鄉(xiāng),有償獲得一塊宅基地建房。宅基地“三權(quán)分置”之后,這種使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押的范圍,有望在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

  對(duì)特大、超大城市來(lái)說(shuō),其周邊大量農(nóng)村集體建設(shè)用地入市,可以為這些城市的擴(kuò)展提供更大的空間。只有政府不再壟斷住宅土地的供給,才有可能使城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)市場(chǎng)建立起來(lái),真正讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。

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