縣市城市總體規(guī)劃“超前”與“滯后”

　　之因

　　一、規(guī)劃“超前”：城市發(fā)展過于自負

　　新時期，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程進入穩(wěn)步發(fā)展期。然而，我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，基本公共服務(wù)供給不足，人口老齡化加快，必將倒逼城市總體規(guī)劃在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、消化庫存和補齊短板上取得突破性進展。然而事實上卻是，城市總體規(guī)劃的制定往往忽視了城市發(fā)展的態(tài)勢，其預(yù)期和判斷超出了城市發(fā)展條件，對時代預(yù)判過于超前。

　　1.城市總體規(guī)劃對人口規(guī)模的預(yù)測過于樂觀

　　以上述金沙縣和平陰縣為例，無論是從區(qū)域人口戰(zhàn)略還是自身發(fā)展態(tài)勢看，均屬于以人口外流為主的縣。受戶籍制度及社會保障體制等的限制，大量進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村人口在子女就學、社會保障等方面不能享受與城市人口同等的待遇，制約了縣市吸納、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的能力。公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異是城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸問題，鑒于此，在城市規(guī)模的確定上應(yīng)該更加理性，而不是快速膨脹。

　　2.城市總體規(guī)劃對經(jīng)濟發(fā)展水平預(yù)計過于超前

　　經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律一般是第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國縣市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平普遍滯后，主要表現(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)比重不高，第一產(chǎn)業(yè)不合理，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。與大中城市相比，縣市的這種結(jié)構(gòu)差異尤其明顯?！吨袊鞘薪?jīng)濟年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國縣市三次產(chǎn)業(yè)比例為19.8∶47.1∶33.2。第二產(chǎn)業(yè)中高加工度、高附加值的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占的比重低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，且以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，難以有力地促進縣市經(jīng)濟發(fā)展。

　　3.對用地規(guī)模盲目求大，但城市規(guī)模效益和聚集效應(yīng)差

　　城鎮(zhèn)化之所以能推動經(jīng)濟快速增長，根本原因在于城鎮(zhèn)化能夠有效聚集人口、資金和建設(shè)用地資源，從而產(chǎn)生規(guī)模效益。當前城市規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施滯后是縣市城市建設(shè)的基本形勢；用地增長與設(shè)施配套不同步是導致城市人口滯后于用地發(fā)展的主要因素，如乳山市新區(qū)大量的旅游地產(chǎn)因沒有供水、供暖設(shè)施，難以達到入住條件。

　　二、規(guī)劃“滯后”：城市發(fā)展過于自謙

　　縣市一方面在發(fā)展過程中未能充分認識、挖掘自身的資源，放置大好優(yōu)勢不加以利用；另一方面是對周遭城市、區(qū)域的預(yù)判不準，忽視了其他區(qū)域的輻射、帶動能力，從而造成城市總體規(guī)劃中規(guī)中矩，而城市發(fā)展受市場經(jīng)濟、周遭區(qū)域帶動和人們需求等因素影響而快速發(fā)展，城市擴張?zhí)欤鞘锌傮w規(guī)劃失去控制力。

　　1.缺少對區(qū)域發(fā)展環(huán)境的總體把握

　　城市的發(fā)展定位要立足某一特定區(qū)域發(fā)展實際，研究區(qū)域資源要素配置與特色資源開發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建與重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)布局與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展與體制機制創(chuàng)新，區(qū)域統(tǒng)籌與跨區(qū)域分工合作，人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，是對區(qū)域總體定位、戰(zhàn)略思路、發(fā)展目標與重點任務(wù)的總體部署和推進各項工作順利開展的行動指南。因此，城市總體規(guī)劃制定過程中需要對區(qū)域發(fā)展環(huán)境，包括區(qū)域戰(zhàn)略、重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策、重要環(huán)保項目、重大事件以及各層面上位規(guī)劃進行認真梳理，把握區(qū)域發(fā)展的態(tài)勢，指導城市發(fā)展。

　　2.缺少對城市發(fā)展基礎(chǔ)的深刻認識和理解

　　當前縣市城市總體規(guī)劃的編制面臨兩個困境：一是規(guī)劃編制本身較為浮躁，對城市的發(fā)展條件與趨勢把握不住。例如，乳山市作為山東省乃至全國對韓日開放的門戶，在對韓日貿(mào)易方面具有先天性優(yōu)勢，也是必然的趨勢；但總體規(guī)劃目標的制定脫離了這一趨勢，僅僅將其作為一個普通的沿海城市進行打造。2014年2月，中韓自貿(mào)區(qū)設(shè)立，明確將威海市和韓國仁川自由經(jīng)濟區(qū)作為地方經(jīng)濟合作示范區(qū)，也印證了乳山市成為對外貿(mào)易前沿的優(yōu)勢地位。二是政府主導了規(guī)劃的編制。政府重效益輕投入，對能夠帶來財政收入的工業(yè)、居住用地“情有獨鐘”，對給排水、熱力燃氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施，特別是對文化、體育和綠化等公共服務(wù)空間沒有充分考慮。

　　3.城市發(fā)展價值導向偏離了效率和公平

　　對于城市發(fā)展價值導向問題，很多學者認為是效率和公平的此消彼長，當很多學者在多元的城市規(guī)劃思潮面前無所適從的時候，新的城市發(fā)展展現(xiàn)了一種新的價值觀難題：公平的缺失，效率的喪失。城市發(fā)展的價值走向如果往公平的方向發(fā)展，應(yīng)該是設(shè)施配套更加便民，資源環(huán)境集約高效。反映到用地結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該是公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和綠地總量充足，布局合理。

　　“超前”與“滯后”問題解決之策

　　城市總體規(guī)劃的“超前”與“滯后”需要從兩個方面尋找對策，一方面是從規(guī)劃編制的角度，讓規(guī)劃更符合縣市這一特殊區(qū)域發(fā)展的態(tài)勢，更符合城市發(fā)展的規(guī)律，讓規(guī)劃更關(guān)注人文情懷；另一方面是規(guī)劃實施的問題，需要做到按照規(guī)劃實施，先規(guī)劃后實施，必要時先修改規(guī)劃再實施，不能先實施后規(guī)劃。因此，筆者提出了以下解決規(guī)劃“超前”與“滯后”問題的思路(圖6)。

　　一、尊重規(guī)律，把握特點，遏止“超前”

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　　客觀評價城市的發(fā)展條件，準確把握人口發(fā)展規(guī)律

　　城市總體規(guī)劃不是城市建設(shè)的決定側(cè)，而是供給側(cè)，城市總體規(guī)劃通過對城市發(fā)展規(guī)律的正確把握，可以有效引導城市建設(shè)發(fā)展。城市的發(fā)展建立在縣市獨特的發(fā)展條件之上，發(fā)展條件又分為資源條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)與設(shè)施支撐等內(nèi)部條件以及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、重大事件等外部條件。城市人口規(guī)模的確定不僅需要充分考慮縣市域人口總量、年齡結(jié)構(gòu)及人口遷移規(guī)律等因素，還需要考慮城市資源環(huán)境承載能力，包括水、土地及能源等資源承載力和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，把握人口發(fā)展的基本規(guī)律，避免以用地定人口的荒謬做法。

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　　城鎮(zhèn)化發(fā)展要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)

　　當前城市總體規(guī)劃有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展部分內(nèi)容在逐步弱化，但是對城市定位的研究在逐步增強。研究城市定位需要準確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和區(qū)域地位，產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相鋪相成的。綜觀世界發(fā)達國家近代經(jīng)濟的發(fā)展歷程，無一不體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化相伴相隨、互相促進的特征。產(chǎn)業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟內(nèi)容，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)化的空間落實，產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要標志?？h市必須瞄準國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新趨勢，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。

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　　突出城市特色，提高城市的精細化程度

　　城市特色就是城市名片，就是城市的魅力所在?？h市城市發(fā)展要邁向高的層次，除了要做到共性功能完善之外，還要做足“特”字文章，打造特色優(yōu)勢，形成獨特的吸引力。若城市建設(shè)的重點從量的擴張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提升，則非常有利于遏止“超前”。

　　構(gòu)成城市特色的要素很多，對于縣市而言，重點要引入“城市設(shè)計”觀念，堅持“高點切入”，搞好規(guī)劃建設(shè)。城市規(guī)劃是城市定性、定位和定向的藍圖。城市設(shè)計就是依據(jù)規(guī)劃的原則，結(jié)合城市發(fā)展的動態(tài)趨勢，把一定區(qū)域、一定規(guī)模的空間環(huán)境和實物形態(tài)加以科學、合理、美觀地設(shè)計。引入“城市設(shè)計”觀念的規(guī)劃城市，不但能在城市建筑形式和風格上獨樹一幟，而且能充分協(xié)調(diào)“人—城市—自然”之間的矛盾，發(fā)掘和再造城市個性，形成城市的獨有特色。

　　二、突出優(yōu)勢，科學發(fā)展，提拉“滯后”

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　　充分考慮周邊發(fā)達區(qū)域的帶動和輻射作用

　　“滯后”的城市總體規(guī)劃無法正確指導城市發(fā)展，在一定程度上限制了城市的發(fā)展。因此，城市總體規(guī)劃要充分考慮周邊發(fā)達區(qū)域的帶動和輻射作用，共享區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，共用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才、技術(shù)和資金等要素，共促區(qū)域發(fā)展大事件，共保區(qū)域生態(tài)環(huán)境，全方位、多層次借力區(qū)域發(fā)展的動力。

　　(1)加強區(qū)域耦合。發(fā)達市(縣)具有較強的發(fā)展動力，提高其中心城區(qū)的輻射力和帶動力，在加強區(qū)域內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的基礎(chǔ)上，推進區(qū)域一體化發(fā)展，強化區(qū)域內(nèi)部功能整合，提升區(qū)域綜合競爭力；推動空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以區(qū)域中心城市為中心，發(fā)揮各區(qū)域自組織、自協(xié)調(diào)、自調(diào)整的能動性，加強相鄰各縣的經(jīng)濟聯(lián)系與合作，促進要素跨區(qū)域流動，縮小區(qū)域差距。

　　(2)加強軸帶引領(lǐng)與開放合作。當前，區(qū)域交通運輸方式組合條件好，具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的開發(fā)軸帶主要有沿海、沿鐵路、沿公路的城鎮(zhèn)發(fā)展帶。依托主要交通干線形成了比較明顯的經(jīng)濟隆起帶，對區(qū)域統(tǒng)籌具有重要意義。新時期，要繼續(xù)深化區(qū)域?qū)ν忾_放水平，通過開放促改革、促合作、促發(fā)展。同時，積極構(gòu)建區(qū)域合作機制與交流平臺，全面促進區(qū)域和次區(qū)域合作。

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　　發(fā)掘城市內(nèi)生動力，適度規(guī)劃“超前”

　　城市發(fā)展不僅僅需要借助外力，內(nèi)生動力的發(fā)掘也尤為重要。產(chǎn)業(yè)要素的集聚是發(fā)掘城市內(nèi)生動力的一種策略；經(jīng)營城市也是一種策略，即把城市建設(shè)項目和發(fā)展城市本身當作一種“資源”來進行開發(fā)和經(jīng)營，按照既有優(yōu)勢，政府統(tǒng)籌規(guī)劃，利用公共管理專營優(yōu)勢，進行有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的資本化運作，引導多元資本投資建設(shè)。在透徹分析的基礎(chǔ)上，城市總體規(guī)劃編制應(yīng)有預(yù)期的“適度超前”，適當放大現(xiàn)有的資源價值，類似于采取一種“倒逼機制”，使更多的資源被挖掘、利用，促進城市的快速發(fā)展。

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　　注重“多規(guī)合一”與全域統(tǒng)籌

　　由于規(guī)劃主體的不同，技術(shù)標準、編制辦法、規(guī)劃期限不一，導致“多規(guī)”存在差異、相互矛盾。“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容是各個規(guī)劃在空間上的協(xié)調(diào)。將多個規(guī)劃疊加在同一個坐標系下尋找沖突點，再通過各規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)建設(shè)用地和非建設(shè)用地邊界、建設(shè)用地內(nèi)部功能區(qū)塊的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，“多規(guī)合一”的本質(zhì)是使多個規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模和邊界吻合，“合一”的關(guān)鍵是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的合一。

　　通過統(tǒng)籌各類規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，能夠保障在城市建設(shè)用地不斷拓展的情況下，不觸碰土地、環(huán)保與文物等各類用地底線，避免各種產(chǎn)權(quán)利益糾紛，有利于用地審批程序的理順，同時亦能激發(fā)城市周邊用地活力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。