土壤作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其質(zhì)量狀況直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)安全和百姓民生福祉。當(dāng)前大城市發(fā)展處在“退二進(jìn)三”的過程中，大量工業(yè)遷出城市中心區(qū)域，為了集約節(jié)約利用土地，這些工業(yè)用地中污染土壤的再開發(fā)使用對(duì)城市發(fā)展具有重大意義。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）提出的“棕地”概念對(duì)應(yīng)我國(guó)污染土壤中的建設(shè)用地，美國(guó)對(duì)其有30多年的管理經(jīng)驗(yàn)，治理與再次開發(fā)利用的政策相對(duì)完善，可為城市規(guī)劃中污染地塊的管理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)投資。美國(guó)“棕地”的管理政策致力于減少私營(yíng)企業(yè)投資的障礙，從而鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與污染地塊治理與再開發(fā)。影響私營(yíng)企業(yè)投資“棕地”的積極性主要有四個(gè)因素，目前美國(guó)政府均提出了對(duì)應(yīng)的政策。一是明確職責(zé)，提供國(guó)家基金參與修復(fù)。美國(guó)1980年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》制定了嚴(yán)格的責(zé)任制度，抑制了私營(yíng)企業(yè)對(duì)污染地塊投資的積極性，90年代后期，政府通過建立“棕地”《國(guó)家優(yōu)先名錄》并提供基金參與修復(fù)來改善這一情況。二是明確標(biāo)準(zhǔn)，將通用標(biāo)準(zhǔn)與特定要求相結(jié)合。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局和州政府對(duì)“棕地”治理法律法規(guī)的重疊造成了地塊治理標(biāo)準(zhǔn)的不確定，使得對(duì)治理花費(fèi)的時(shí)間和費(fèi)用難以進(jìn)行預(yù)估。對(duì)此國(guó)家環(huán)保局提出了兩種解決方案：即使用全國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)或制定特定地塊的風(fēng)險(xiǎn)修正措施。三是加大扶持，提供資金來源鼓勵(lì)開發(fā)。由于投資的回報(bào)周期、抵押物價(jià)值和盈利期望等具有極大的不確定性，“棕地”再開發(fā)向私人機(jī)構(gòu)融資面臨很大的困難。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局、住房和城市發(fā)展部?jī)蓚€(gè)國(guó)家級(jí)部門設(shè)立了多個(gè)資助項(xiàng)目，州政府和當(dāng)?shù)卣€為此提供贈(zèng)款、貸款、貸款擔(dān)保和稅收抵免減免政策。四是提高效率，減少不必要的政策管理環(huán)節(jié)。聯(lián)邦、州、當(dāng)?shù)氐榷鄠€(gè)政府層面復(fù)雜的政策管理程序增加了“棕地”開發(fā)的金融和時(shí)間成本。特別是改變土地使用性質(zhì)的過程，同時(shí)涉及到多個(gè)層面的環(huán)保和土地使用條例。為提高效率，減少復(fù)雜的政策管理制度帶來的影響，美國(guó)各級(jí)政府分別成立了針對(duì)“棕地”開發(fā)的專門協(xié)調(diào)工作組。

　　制定專項(xiàng)開發(fā)利用管理措施。美國(guó)城市發(fā)展管理部門通過對(duì)“棕地”地塊開發(fā)利用的管理，在治理與再開發(fā)過程的最終環(huán)節(jié)保障了公眾利益。一是建立地理信息系統(tǒng)（GIS），收集整理并在網(wǎng)站公開污染地塊信息。方便民眾查閱及了解周邊污染地塊情況，也提升了開發(fā)者在信息收集上的效率。二是在地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，限制土地使用性質(zhì)。根據(jù)對(duì)不同人群（特別是老人）和小孩的影響，評(píng)估污染地塊治理后的使用風(fēng)險(xiǎn)，并在用地開發(fā)指引中提出限制，設(shè)立負(fù)面清單，不允許修改為相應(yīng)的用地性質(zhì)。一般而言，需要基本消除污染才能批準(zhǔn)修改為居住、學(xué)校、醫(yī)院等用地性質(zhì)。三是鼓勵(lì)地塊作為基礎(chǔ)設(shè)施使用，或結(jié)合公園綠地建設(shè)。由政府主導(dǎo)開發(fā)的“棕地”往往用作道路、車站或公園建設(shè)，一些州政府的政策也鼓勵(lì)由私營(yíng)企業(yè)投資開發(fā)的“棕地”結(jié)合公園綠地建設(shè)，由州政府提供相應(yīng)的稅收減免。四是控制建設(shè)用地增長(zhǎng)速度。很多州在今年提出了精明增長(zhǎng)（SmartGrwoth）策略，通過有意識(shí)的保護(hù)未開發(fā)地區(qū)，控制建設(shè)用地的增長(zhǎng)，而通過對(duì)“棕地”的再利用解決城市發(fā)展及更新的問題。

　　對(duì)國(guó)內(nèi)的啟示

　　2016年5月31日國(guó)務(wù)院公布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“土十條”），作為當(dāng)前土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。其中明確提出要“實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。近年來，城市中心區(qū)大量工業(yè)用地等待進(jìn)入治理與再開發(fā)利用程序。國(guó)內(nèi)的污染土地利用應(yīng)注重宏觀政策與自身發(fā)展背景，同時(shí)借鑒美國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)。首先，完善的評(píng)估制度和詳細(xì)的污染地塊情況梳理是治理與再開發(fā)工作的基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)即將發(fā)布的建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估技術(shù)規(guī)定和建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)擬進(jìn)行土地用途變更的原工業(yè)用地進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，并學(xué)習(xí)美國(guó)建立地理信息系統(tǒng)（GIS），收集整理污染地塊信息并逐步建立污染地塊數(shù)據(jù)庫。第二，要有明確的責(zé)任制度。堅(jiān)持“誰污染、誰治理”的原則，盡量落實(shí)每個(gè)地塊的治理責(zé)任單位，以法律責(zé)任約束污染企業(yè)對(duì)土壤進(jìn)行治理。第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要有嚴(yán)格的用地準(zhǔn)入制度和規(guī)劃設(shè)計(jì)。應(yīng)將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地開發(fā)利用必須符合相應(yīng)土地用途提出的土壤環(huán)境質(zhì)量要求，且在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等時(shí)，考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理確定土地用途，保障公眾利益。第四，政府應(yīng)鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)對(duì)污染地塊進(jìn)行投資。私營(yíng)企業(yè)投資是未來開發(fā)利用的主要發(fā)展方向，但考慮到污染地塊的開發(fā)成本較大，政府應(yīng)效仿美國(guó)對(duì)投資企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，以提高污染地塊被投資再開發(fā)的可能性，具體措施可包括：設(shè)立專項(xiàng)資金聯(lián)合開發(fā)、給予稅收減免或補(bǔ)貼、提供無償或低息貸款等。