2.生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃技術(shù)體系的空缺：規(guī)劃管理體系仍待完善

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》事實上確立了以總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)為中心的規(guī)劃管理體系。這種規(guī)劃管理方式強化了城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的規(guī)劃管理，但對于規(guī)劃區(qū)外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)而言，并沒有要求必須編制控規(guī)，也難以做到控規(guī)的全覆蓋。這是因為一方面大多數(shù)鄉(xiāng)村缺乏規(guī)劃編制的人員和經(jīng)費來完成控規(guī)層面的規(guī)劃編制，另一方面鄉(xiāng)村建設(shè)有許多不確定性，控規(guī)層面的規(guī)劃可能會面臨大量的修改，也使其在鄉(xiāng)村難以廣泛推廣。而這直接導(dǎo)致規(guī)劃條件的確定缺乏規(guī)劃技術(shù)的支持。因此，在承載大量鄉(xiāng)村的生態(tài)隔離區(qū)，服務(wù)于規(guī)劃管理的技術(shù)體系也應(yīng)與城市有較大的差別。

　　3.規(guī)劃管理方式的不適應(yīng)：從鄉(xiāng)規(guī)民約到規(guī)劃管理的過渡

　　在生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)，雖然不乏一些美麗的鄉(xiāng)村，但是大多數(shù)是在鄉(xiāng)規(guī)民約的指導(dǎo)下而非全在政府的規(guī)劃管理下形成的。事實上，在漫長的鄉(xiāng)村發(fā)展歷史中形成的鄉(xiāng)規(guī)民約和建設(shè)管理原則仍然起作用，在某些方面，村民不一定需要政府的規(guī)劃來實現(xiàn)建設(shè)管理。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約與政府主導(dǎo)的規(guī)劃管理存在以下幾點差別，也使村民對于政府規(guī)劃管理需要一個適應(yīng)期：首先，鄉(xiāng)規(guī)民約一般是根據(jù)村莊的特點，在漫長的歷史中逐漸演化形成的，不同村莊的建設(shè)控制原則可能不一樣，而作為政府行政管理的規(guī)劃技術(shù)，則是從公平性出發(fā)，有普遍適用性和明確的標準。其次，在鄉(xiāng)規(guī)民約之下，村民更加重視結(jié)果的公平性。為了保障結(jié)果的公平性，甚至?xí)奚绦虻恼_性，這點和行政管理的出發(fā)點有很大不同。最后，關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和解釋的權(quán)力來自于村民內(nèi)部組織，是以通俗易懂、村民能夠理解的方式制定，村民自主實施，充分體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)的特點，這與政府負責制定并解釋的規(guī)劃管理有很大不同。

　　從以上3個方面看，對生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)有很多不同，特別是由于規(guī)劃管理面臨的法律依據(jù)和管理方法的不同，帶來規(guī)劃管理機制上的不同，必然會加大規(guī)劃管理技術(shù)的不同。因此，對于生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理需要持謹慎態(tài)度，在尊重村民權(quán)益、尊重傳統(tǒng)的前提下，發(fā)揮規(guī)劃對建設(shè)的引導(dǎo)作用，提出符合鄉(xiāng)村地區(qū)實際的規(guī)劃管理對策。

　　成都市生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理對策：

　　促使規(guī)劃管理標準化

　　1

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標準化的必要性

　　標準化管理是實現(xiàn)管理公平、降低管理成本、提高管理效率和強化管理底線的有效方式，非常適用于迫切需要實現(xiàn)有效規(guī)劃管理，但卻不能大幅增加管理成本的生態(tài)隔離區(qū)。這是因為標準化的規(guī)劃管理具備尋找共識和利益共同點的條件，具備實現(xiàn)規(guī)劃管理公開、透明的可能性，便于宣傳和爭取利益相關(guān)方的理解與支持。同時，標準化的規(guī)劃管理可以通過明確不同目標的管理底線，實現(xiàn)多目標的協(xié)調(diào)，形成具有普遍共識的規(guī)劃標準，由此將減少規(guī)劃調(diào)整和修改，提升規(guī)劃管理的效率。

　　2

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標準化的方法

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標準化需要解決的核心問題是將城市層面的管理目標落實到具體的規(guī)劃管理審批中，因此需要對城市層面的管理目標進行細化分析和明確，并通過地方政府規(guī)章或者一般規(guī)范性文件進行明確，成為指導(dǎo)規(guī)劃編制和規(guī)劃審批的依據(jù)。在現(xiàn)有的規(guī)劃管理體系中，規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定無疑是承擔這一任務(wù)最好的主體。因為規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定不僅可以將城市層面的管理目標細化成為規(guī)劃管理技術(shù)的內(nèi)容，用于指導(dǎo)規(guī)劃編制和規(guī)劃審批，還是典型的標準化規(guī)劃管理方式。

　　在制定生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定時，不僅需要對城市層面的管理目標進行細化，還需要對現(xiàn)狀建設(shè)情況進行詳細分析，以明確建設(shè)控制重點和利益相關(guān)方的既有權(quán)益。然后通過廣泛征求意見和利益協(xié)調(diào)，在細化的城市層面的目標和既有權(quán)益之間找到平衡點，形成規(guī)劃管理目標和內(nèi)容，并將規(guī)劃管理目標和內(nèi)容落實到現(xiàn)有規(guī)劃管理的核心環(huán)節(jié)—鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證能控制的內(nèi)容上，借此形成生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標準化的技術(shù)體系(圖2)

　　3

　　成都市的實踐：生態(tài)隔離區(qū)

　　規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的編制

　?。?）細化生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理目標

　　生態(tài)隔離區(qū)在市域生態(tài)體系中主要承擔兩大功能：一是保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)格局的形成；二是保護市域生態(tài)資源。因此，生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)的建設(shè)不但應(yīng)該避開主要生態(tài)資源，還需在功能類型上與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)形成互補，在布局上呈現(xiàn)出生態(tài)化特點，并與城鎮(zhèn)適當隔離；在建筑控制上則以低強度建設(shè)為主。同時，對保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)形成的區(qū)域進行識別，制定更有針對性的管理方式。

　　在成都市生態(tài)隔離區(qū)中，保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)形成的關(guān)鍵是要確保城市近郊通風綠楔—第二繞城高速道路中心線外側(cè)500m以內(nèi)(其中第二繞城高速天府新區(qū)段道路紅線外側(cè)1000m以內(nèi))至環(huán)城生態(tài)區(qū)邊界的所有生態(tài)隔離區(qū)域的實施；同時，由于成都平原的水系均源自于都江堰，故都江堰與成都市中心城之間的溫郫都(溫江、郫縣和都江堰)國家級生態(tài)示范區(qū)在生態(tài)格局中也占有重要的作用。因此，在生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理中提出將以上兩個區(qū)域劃定為重要隔離區(qū)(圖3)，以與一般的生態(tài)隔離區(qū)(以下簡稱“一般隔離區(qū)”)區(qū)別。

　　（2）分析生態(tài)隔離區(qū)現(xiàn)有建設(shè)情況

　　采用成都市國土局最新的年度調(diào)查數(shù)據(jù)，對成都市生態(tài)隔離區(qū)建設(shè)用地進行統(tǒng)計(表1)可知，成都市生態(tài)隔離區(qū)建設(shè)用地占總用地的比例為19%，主要包含村莊用地、城鎮(zhèn)用地、交通運輸用地、采礦用地、風景名勝及特殊用地和工礦倉儲用地。現(xiàn)狀建設(shè)用地中以村莊建設(shè)用地為主，約占總建設(shè)用地的63%，其他為分散的國有建設(shè)用地，其中采礦用地和工礦倉儲用地占總建設(shè)用地的3%。

　　將成都市規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、留白區(qū)與生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地相加，占市域總面積的30%以上，對比國內(nèi)其他大城市，已經(jīng)處于較高的比例。在建設(shè)用地的分布上，重要隔離區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地比例高于一般隔離區(qū)，接近一般隔離區(qū)的1.4倍(表2)。

　　從保障城市生態(tài)安全、保護市域生態(tài)格局的角度看，目前生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)人均建設(shè)用地面積已接近200m2，建設(shè)用地不宜再增加。但是從尊重農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，不宜強制減少建設(shè)用地面積。