2.生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃技術(shù)體系的空缺：規(guī)劃管理體系仍待完善

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》事實(shí)上確立了以總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)為中心的規(guī)劃管理體系。這種規(guī)劃管理方式強(qiáng)化了城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的規(guī)劃管理，但對(duì)于規(guī)劃區(qū)外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)而言，并沒(méi)有要求必須編制控規(guī)，也難以做到控規(guī)的全覆蓋。這是因?yàn)橐环矫娲蠖鄶?shù)鄉(xiāng)村缺乏規(guī)劃編制的人員和經(jīng)費(fèi)來(lái)完成控規(guī)層面的規(guī)劃編制，另一方面鄉(xiāng)村建設(shè)有許多不確定性，控規(guī)層面的規(guī)劃可能會(huì)面臨大量的修改，也使其在鄉(xiāng)村難以廣泛推廣。而這直接導(dǎo)致規(guī)劃條件的確定缺乏規(guī)劃技術(shù)的支持。因此，在承載大量鄉(xiāng)村的生態(tài)隔離區(qū)，服務(wù)于規(guī)劃管理的技術(shù)體系也應(yīng)與城市有較大的差別。

　　3.規(guī)劃管理方式的不適應(yīng)：從鄉(xiāng)規(guī)民約到規(guī)劃管理的過(guò)渡

　　在生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)，雖然不乏一些美麗的鄉(xiāng)村，但是大多數(shù)是在鄉(xiāng)規(guī)民約的指導(dǎo)下而非全在政府的規(guī)劃管理下形成的。事實(shí)上，在漫長(zhǎng)的鄉(xiāng)村發(fā)展歷史中形成的鄉(xiāng)規(guī)民約和建設(shè)管理原則仍然起作用，在某些方面，村民不一定需要政府的規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約與政府主導(dǎo)的規(guī)劃管理存在以下幾點(diǎn)差別，也使村民對(duì)于政府規(guī)劃管理需要一個(gè)適應(yīng)期：首先，鄉(xiāng)規(guī)民約一般是根據(jù)村莊的特點(diǎn)，在漫長(zhǎng)的歷史中逐漸演化形成的，不同村莊的建設(shè)控制原則可能不一樣，而作為政府行政管理的規(guī)劃技術(shù)，則是從公平性出發(fā)，有普遍適用性和明確的標(biāo)準(zhǔn)。其次，在鄉(xiāng)規(guī)民約之下，村民更加重視結(jié)果的公平性。為了保障結(jié)果的公平性，甚至?xí)奚绦虻恼_性，這點(diǎn)和行政管理的出發(fā)點(diǎn)有很大不同。最后，關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和解釋的權(quán)力來(lái)自于村民內(nèi)部組織，是以通俗易懂、村民能夠理解的方式制定，村民自主實(shí)施，充分體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)的特點(diǎn)，這與政府負(fù)責(zé)制定并解釋的規(guī)劃管理有很大不同。

　　從以上3個(gè)方面看，對(duì)生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)有很多不同，特別是由于規(guī)劃管理面臨的法律依據(jù)和管理方法的不同，帶來(lái)規(guī)劃管理機(jī)制上的不同，必然會(huì)加大規(guī)劃管理技術(shù)的不同。因此，對(duì)于生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理需要持謹(jǐn)慎態(tài)度，在尊重村民權(quán)益、尊重傳統(tǒng)的前提下，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)建設(shè)的引導(dǎo)作用，提出符合鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際的規(guī)劃管理對(duì)策。

　　成都市生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理對(duì)策：

　　促使規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)化

　　1

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)化的必要性

　　標(biāo)準(zhǔn)化管理是實(shí)現(xiàn)管理公平、降低管理成本、提高管理效率和強(qiáng)化管理底線的有效方式，非常適用于迫切需要實(shí)現(xiàn)有效規(guī)劃管理，但卻不能大幅增加管理成本的生態(tài)隔離區(qū)。這是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃管理具備尋找共識(shí)和利益共同點(diǎn)的條件，具備實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理公開(kāi)、透明的可能性，便于宣傳和爭(zhēng)取利益相關(guān)方的理解與支持。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃管理可以通過(guò)明確不同目標(biāo)的管理底線，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的協(xié)調(diào)，形成具有普遍共識(shí)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，由此將減少規(guī)劃調(diào)整和修改，提升規(guī)劃管理的效率。

　　2

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)化的方法

　　生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)化需要解決的核心問(wèn)題是將城市層面的管理目標(biāo)落實(shí)到具體的規(guī)劃管理審批中，因此需要對(duì)城市層面的管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分析和明確，并通過(guò)地方政府規(guī)章或者一般規(guī)范性文件進(jìn)行明確，成為指導(dǎo)規(guī)劃編制和規(guī)劃審批的依據(jù)。在現(xiàn)有的規(guī)劃管理體系中，規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定無(wú)疑是承擔(dān)這一任務(wù)最好的主體。因?yàn)橐?guī)劃管理技術(shù)規(guī)定不僅可以將城市層面的管理目標(biāo)細(xì)化成為規(guī)劃管理技術(shù)的內(nèi)容，用于指導(dǎo)規(guī)劃編制和規(guī)劃審批，還是典型的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃管理方式。

　　在制定生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定時(shí)，不僅需要對(duì)城市層面的管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，還需要對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)情況進(jìn)行詳細(xì)分析，以明確建設(shè)控制重點(diǎn)和利益相關(guān)方的既有權(quán)益。然后通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)和利益協(xié)調(diào)，在細(xì)化的城市層面的目標(biāo)和既有權(quán)益之間找到平衡點(diǎn)，形成規(guī)劃管理目標(biāo)和內(nèi)容，并將規(guī)劃管理目標(biāo)和內(nèi)容落實(shí)到現(xiàn)有規(guī)劃管理的核心環(huán)節(jié)—鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證能控制的內(nèi)容上，借此形成生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)體系(圖2)

　　3

　　成都市的實(shí)踐：生態(tài)隔離區(qū)

　　規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的編制

　　（1）細(xì)化生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理目標(biāo)

　　生態(tài)隔離區(qū)在市域生態(tài)體系中主要承擔(dān)兩大功能：一是保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)格局的形成；二是保護(hù)市域生態(tài)資源。因此，生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)的建設(shè)不但應(yīng)該避開(kāi)主要生態(tài)資源，還需在功能類型上與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)形成互補(bǔ)，在布局上呈現(xiàn)出生態(tài)化特點(diǎn)，并與城鎮(zhèn)適當(dāng)隔離；在建筑控制上則以低強(qiáng)度建設(shè)為主。同時(shí)，對(duì)保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)形成的區(qū)域進(jìn)行識(shí)別，制定更有針對(duì)性的管理方式。

　　在成都市生態(tài)隔離區(qū)中，保障城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)形成的關(guān)鍵是要確保城市近郊通風(fēng)綠楔—第二繞城高速道路中心線外側(cè)500m以內(nèi)(其中第二繞城高速天府新區(qū)段道路紅線外側(cè)1000m以內(nèi))至環(huán)城生態(tài)區(qū)邊界的所有生態(tài)隔離區(qū)域的實(shí)施；同時(shí)，由于成都平原的水系均源自于都江堰，故都江堰與成都市中心城之間的溫郫都(溫江、郫縣和都江堰)國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)在生態(tài)格局中也占有重要的作用。因此，在生態(tài)隔離區(qū)的規(guī)劃管理中提出將以上兩個(gè)區(qū)域劃定為重要隔離區(qū)(圖3)，以與一般的生態(tài)隔離區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“一般隔離區(qū)”)區(qū)別。

　?。?）分析生態(tài)隔離區(qū)現(xiàn)有建設(shè)情況

　　采用成都市國(guó)土局最新的年度調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)成都市生態(tài)隔離區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(表1)可知，成都市生態(tài)隔離區(qū)建設(shè)用地占總用地的比例為19%，主要包含村莊用地、城鎮(zhèn)用地、交通運(yùn)輸用地、采礦用地、風(fēng)景名勝及特殊用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地?，F(xiàn)狀建設(shè)用地中以村莊建設(shè)用地為主，約占總建設(shè)用地的63%，其他為分散的國(guó)有建設(shè)用地，其中采礦用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占總建設(shè)用地的3%。

　　將成都市規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、留白區(qū)與生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地相加，占市域總面積的30%以上，對(duì)比國(guó)內(nèi)其他大城市，已經(jīng)處于較高的比例。在建設(shè)用地的分布上，重要隔離區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地比例高于一般隔離區(qū)，接近一般隔離區(qū)的1.4倍(表2)。

　　從保障城市生態(tài)安全、保護(hù)市域生態(tài)格局的角度看，目前生態(tài)隔離區(qū)內(nèi)人均建設(shè)用地面積已接近200m2，建設(shè)用地不宜再增加。但是從尊重農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，不宜強(qiáng)制減少建設(shè)用地面積。