PPP政策的“冷思考”

　　從時間上來看，2016年迎來PPP政策發(fā)布大潮。2014年，是我國PPP模式探路之年，PPP相關(guān)政策較少;2015年是各級政府和社會資本合作的元年，這一年，伴隨著改革的東風，PPP政策密集出臺;2016年伊始，為擺脫民間投資低迷困境，各級政府機構(gòu)紛紛出臺政策穩(wěn)定民間投資，進一步放寬民間資本市場準入、加強和改善政府服務、營造公平競爭的投資環(huán)境。

　　從出臺部門看，財政部主導政策的推廣和實踐。政府部門各自為政，缺乏協(xié)調(diào)和合作，財政部門是推廣、實踐PPP模式的主要責任部門，絕大部分政策由財政部發(fā)布，政策主要內(nèi)容涉及對PPP項目的財政、稅收和金融支持。

　　從應用領(lǐng)域看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務領(lǐng)域仍是主流，海綿城市、綜合走廊成為熱點。PPP政策主要應用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務領(lǐng)域，主要集中在對于污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營性項目。2015年以來，政府要求以海綿城市和地下管廊建設(shè)為重點，突破基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，海綿城市和地下綜合走廊逐漸成為PPP政策熱點。

　　井噴時代的PPP政策簡析

　　PPP政策如何解讀?從項目流程來看，這事關(guān)PPP模式實施的各項過程。目前，國家推廣和運用PPP模式的主要政策如表1所示，政策對PPP模式的使用項目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風險分擔機制均有較明確的界定。

　　使用范圍：

　　2014年9月，財政部《推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題》要求各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設(shè)施等。

　　根據(jù)財政部2014年11月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

　　2014年11月，國務院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出吸引社會資本參與生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)和水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)七大領(lǐng)域工程投資。

　　2014年12月，發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

　　2015年5月，財政部、發(fā)改委和人民銀行共同發(fā)布《在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，引導和鼓勵采用政府和社會資本合作模式。

　　綜合來看，各部委政策界定的PPP模式具體使用范圍雖有所差異，但主要集中在市政工程、公共服務、水利、環(huán)保等領(lǐng)域。

　　操作過程：

　　《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》還規(guī)范了項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交各環(huán)節(jié)的操作指南。

　　發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》則界定了PPP項目的規(guī)范管理過程，即項目儲備、項目遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評價、退出機制。

　　2015年2月，財政部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》規(guī)范了PPP項目在項目發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協(xié)議簽署、績效評價等操作過程。

　　《在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》要求建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。

　　財政部《操作指南》和發(fā)改委《指導意見》對PPP項目操作過程的界定均有自己的想法，但大同小異，均為規(guī)范PPP操作流程服務。

　　操作模式選擇：

　　《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》界定了以下三種項目的操作模式選擇：

　　經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

　　準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營(BOO)等模式推進。

　　非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

　　按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》文件，項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

　　從操作模式看，發(fā)改委的《指導意見》要求更為具體，明確劃分了經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目不同的操作模式選擇。而財政部《操作指南》則提供了更多的操作模式，在模式選擇上要求也更加全面。

　　投融資方式：

　　2015年4月，六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》不僅鼓勵金融機構(gòu)積極參與前期項目投融資方案的制定，還鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。

　　國務院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會;創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用;創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道;完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。

　　投融資方式是PPP項目的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到利益分配和風險分擔機制的建立。然而，迄今我國還未有一部法律、政策或法規(guī)規(guī)定PPP項目中投融資模式的選擇，政府僅在招標階段對資本結(jié)構(gòu)做出規(guī)定，現(xiàn)有的政策以創(chuàng)新融資模式多樣化為重點。

　　利益分配和風險分擔機制：

　　①利益分配機制

　　《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》要求相關(guān)部門建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

　　《在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》強調(diào)按照權(quán)責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

　　2015年4月，財政部、環(huán)保部《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》認為在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系，能實現(xiàn)合作雙方風險分擔、利益共享、權(quán)益融合。建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定、長效的社會資本投資回報機制。

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也要求通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定社會資本方在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

　　②風險分擔機制

　　根據(jù)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，政府將從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”，社會資本方作為具體實施者,承擔項目商業(yè)風險并獲得投資回報;按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設(shè)、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》確立了風險分配基本框架：原則上，項目設(shè)計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　我國現(xiàn)行政策法規(guī)在對政府方和社會資本方如何分配利益和風險方面還存在空白，最好是能通過特殊法律，形成合理的價格機制，確保項目的運營。

　　PPP大熱后的政策訴求

　　總體而言，隨著我國PPP模式發(fā)展進程的加快，PPP政策法規(guī)也不斷完善，加強了社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等領(lǐng)域的積極性，不僅為PPP模式的規(guī)范提供了保障，也為其進一步發(fā)展奠定了實踐上的可行性。

　　但是，我國PPP方面的政策法規(guī)還停留在規(guī)范和推廣階段，并未像英國、加拿大等發(fā)達國家一樣，涉及到法律法規(guī)建設(shè)。當前，我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對PPP的完整的法律法規(guī)體系，且現(xiàn)行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規(guī)章層面，而制定完善的法律、法規(guī)是社會資本參與市政工程、公共服務、交通、環(huán)保、水利等領(lǐng)域投資的保障。發(fā)改委正在牽頭起草PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，經(jīng)歷了8次修改后，特許經(jīng)營法案已起草完成，發(fā)改委法規(guī)司在會同有關(guān)部門研究完善立法草案后，爭取盡快上報國務院。

　　未來，在PPP創(chuàng)新和發(fā)展中，建議加快法律法規(guī)建設(shè)，推進相關(guān)立法，填補政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題。同時注重制定法律、法規(guī)保障非政府主體的利益，規(guī)范政府和社會資本的責權(quán)利關(guān)系。然而，完善法律并不夠，還需建立多層次監(jiān)督管理體系，加強社會監(jiān)督，為PPP模式的健康發(fā)展提供良好的社會環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。