城規(guī)"多規(guī)合一"整合難 已有28城率先探索

2016-05-11 09:38:15         來源:財新網(wǎng)     瀏覽次數(shù):

  住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長透露,目前全國已有28個試點縣市基本完成了“多規(guī)合一”的探索,正在總結相關經(jīng)驗,欲解決各類空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不銜接甚至互相沖突的“城市病”。

  “現(xiàn)在我們層級規(guī)劃各自為政”,“大家都在舉起規(guī)劃的大旗”,但很多規(guī)劃之間彼此互不銜接……日前,住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長孫安軍在一場學術研討會上透露,目前全國已有28個試點縣市基本完成了“多規(guī)合一”的探索,正在總結相關經(jīng)驗。

  “規(guī)劃多,執(zhí)行難”,始終被視為中國“城市病”的主要癥結之一。自2015年底的中央城市工作會議召開后,推進城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃,和土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等“多規(guī)合一”,成了各級政府必須啃下的“硬骨頭”。

  5月9日,住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長孫安軍在清華同衡學術周的研討會上表示,目前全國已有28個試點縣市基本完成了“多規(guī)合一”的探索,“正在總結經(jīng)驗”。

  當前,中國城市空間的規(guī)劃政出多門,正是由于不同層級的政府、或同級政府中的不同部門,均會依據(jù)各自職能權限或部門利益,針對一定空間范圍內(nèi)的區(qū)位用途、資源配置、開發(fā)強度等維度,做出各類性質(zhì)各異、年限不一、法律和行政地位參差,甚至連規(guī)劃發(fā)展目標都迭有沖突的各類規(guī)劃所致。

  據(jù)中國土地勘測規(guī)劃院院長助理孫雪東介紹,中國現(xiàn)行同一層面的空間規(guī)劃就有80多種,彼此各有側重,又平行交叉。“多規(guī)合一”的目的,就在于讓這些規(guī)劃能相互協(xié)調(diào),避免規(guī)劃內(nèi)容的沖突和矛盾。

  孫安軍指出,“城市規(guī)劃的制定,實際上是公共權力對以土地為依托的財產(chǎn)權益的調(diào)整”。但現(xiàn)在,“我們層級規(guī)劃各自為政”,“大家都在舉起規(guī)劃的大旗”,導致城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃,城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃,和控制性的詳細規(guī)劃之間,“全部都是不銜接,或者是有很多不銜接的地方”。

  2015年12月20日至21日,與中央經(jīng)濟工作會議套開的中央城市工作會議,就針對上述問題開出了處方─即“推進規(guī)劃、建設、管理、戶籍等方面的改革,以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃”,推進“多規(guī)合一”。

  在更早之前的2014年8月,國家發(fā)改委還曾聯(lián)合國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部,下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》(下稱《通知》),要求試點縣市“形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖”。

  目前,在各級政府、各部門制定的眾多規(guī)劃和藍圖中,尤為關鍵的是“三規(guī)”─即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,這三項規(guī)劃分別由各地發(fā)改委、住建部門、國土部門主導編制。

  只有當影響層面最大的“三規(guī)合一”后,“多規(guī)合一”方有推進的可能。問題是,在“多規(guī)合一”之后,統(tǒng)合各類規(guī)劃的主導權又會“合到哪里去”?

  對此,北京清華同衡規(guī)劃設計研究院院長袁昕表示,“多規(guī)合一”更多是政府內(nèi)部“如何實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)和管理的問題”。如果沒有這樣的機制,一張藍圖或者多張藍圖都沒有實際意義。

  然而,在實際操作過程中,“多規(guī)合一”卻有“貌合神離”的可能。深圳市蕾奧城市規(guī)劃設計咨詢有限公司董事長王富海就指出,“連三規(guī)合一這個事,三個部門都不能坐下來,平心靜氣地通過技術手段去討論。而是各自去搞一個‘三規(guī)合一’的版本。我們這種行政效率是不是有點太浪費了?”。

  北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授吳必虎則坦言,要“混合規(guī)劃很難做”。畢竟,“每個部門都有法律保護,每個部門都有自己的一塊自留地”,“本來是我這段地。你來了,友誼的小船說翻就翻”。

  如今,住建部雖宣稱全國已有28個試點縣市基本探索完成“多規(guī)合一”,正在提煉經(jīng)驗。但中國土地勘測規(guī)劃院院長助理孫雪東提醒,現(xiàn)有的“多規(guī)合一”試點還缺乏法律的依據(jù),可能只會是一個階段性、過渡性的成果。

  吳必虎則認為,中國很多政策推進難,原因在于長期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”思維。“一張藍圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門還是國土資源部門,還是其他部門主導,“應該根據(jù)不同地區(qū)的主要矛盾來指定不同部門”。

編輯:zhaoai

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