五、建立國(guó)家公園體制的建議

　　首先需要區(qū)分“國(guó)家公園”與“國(guó)家公園體制”。“國(guó)家公園”不是一般意義上的“公園”，也不等同于嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)，而是一種保護(hù)區(qū)類型。國(guó)家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明改革的重要部分，是一種新的保護(hù)體系。開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)，不能僅是在現(xiàn)有保護(hù)體制下建立某個(gè)國(guó)家公園，而要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，結(jié)合國(guó)際通用的IUCN保護(hù)區(qū)分類體系，重構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)體系，推動(dòng)完善中國(guó)保護(hù)區(qū)體系的建設(shè)。

　　我國(guó)要建立國(guó)家公園體制，能夠提供的土地和符合條件的未發(fā)現(xiàn)（或未劃為保護(hù)區(qū)）的資源已經(jīng)極少，因此，需要將全國(guó)現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)整合，對(duì)目前所有的保護(hù)區(qū)進(jìn)行疏通理順、評(píng)價(jià)分析、科學(xué)分類，系統(tǒng)的規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)，以這次建立國(guó)家公園體制的契機(jī)，完善我國(guó)保護(hù)區(qū)體系。

　　建立國(guó)家公園體制須首先將中國(guó)各類保護(hù)區(qū)按照統(tǒng)一分類體系進(jìn)行梳理、歸類，使之形成一個(gè)完整的、統(tǒng)一的體系。在研究與借鑒國(guó)外國(guó)家公園體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，建立具有中國(guó)特色、與國(guó)際接軌的國(guó)家公園體制。具體體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一協(xié)調(diào)、專業(yè)管理

　　采用“綜合監(jiān)督+專業(yè)管理”的管理模式，將國(guó)家公園的監(jiān)督部門與自然資源的主管部門分離，明確國(guó)家公園的主管部門及監(jiān)督部門。此模式即為黨的十八屆三中全會(huì)提出的“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”精神之所在。我國(guó)現(xiàn)行的綜合部門和專業(yè)部門結(jié)合的管理體制，充分考慮了行業(yè)和專業(yè)特點(diǎn)，有其合理性。國(guó)家公園具有資源屬性，必須由資源管理部門實(shí)施專業(yè)的科學(xué)管理。非專業(yè)部門的介入或者由一個(gè)部門一把抓，管理所有專業(yè)，都會(huì)增加新的混亂。國(guó)家公園體制的建設(shè)，需結(jié)合現(xiàn)有的自然資源管理部門對(duì)各類資源的管理情況，考慮管理的可行性。由國(guó)務(wù)院委托綜合部門對(duì)全國(guó)保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。資源管理部門主管各自范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)建設(shè)，也包括國(guó)家公園的建設(shè)管理。

　?。ǘ┭氲亟Y(jié)合、統(tǒng)一管理

　　世界上各國(guó)國(guó)家公園的管理模式因國(guó)情不同而存在差異。國(guó)家公園的管理方式總體上可歸納為：中央集權(quán)型（如美國(guó)、挪威等）、地方自治型（如德國(guó)、澳大利亞等）和綜合管理型（如日本、加拿大等）三大類型。根據(jù)我國(guó)中央和地方兩級(jí)分權(quán)、兩級(jí)管理的事權(quán)劃分，國(guó)家公園也可以由中央授權(quán)委托省級(jí)人民政府進(jìn)行管理。國(guó)家公園由中央政府進(jìn)行系統(tǒng)的管理，采用直屬管理和授權(quán)省級(jí)政府管理的模式。屬于或者可收歸中央政府管理的土地上的國(guó)家公園，如國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)、海洋、河湖沼澤濕地、原野區(qū)，以及跨省級(jí)行政區(qū)域的國(guó)家公園，可由國(guó)家直接垂直管理。其他的國(guó)家公園，可以在國(guó)家立法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，委托省級(jí)人民政府實(shí)行管理。

　?。ㄈ┙∪w系，法律保障

　　需要建立和健全自然保護(hù)法律體系，可以在現(xiàn)行法律體系之下制定《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，條件成熟以后制定《國(guó)家公園法》?；蛘咧贫ā侗Ｗo(hù)區(qū)法》，在其中專門明確國(guó)家公園的內(nèi)容。修訂相關(guān)法律，形成和《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《濕地保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《天然林保護(hù)條例》等配套的完整的自然保護(hù)法律體系。制定地方法規(guī)，制定省級(jí)條例，每一個(gè)國(guó)家公園均需制定國(guó)家公園管理?xiàng)l例，實(shí)現(xiàn)“一園一法”。

　?。ㄋ模┕芙?jīng)分離，特許經(jīng)營(yíng)

　　國(guó)家公園必要的保護(hù)管理設(shè)施，由國(guó)家投資建設(shè)，國(guó)家公園的運(yùn)行費(fèi)用，由中央財(cái)政撥款予以保障。門票或特許項(xiàng)目收入，以及接受的捐贈(zèng)，實(shí)行收支兩條線，用于資源保護(hù)建設(shè)及自然宣傳教育支出。國(guó)家公園資源用于適度利用的部分，可以由國(guó)家公園管理局代表國(guó)家采取“管經(jīng)分離、特許經(jīng)營(yíng)”的模式，應(yīng)用PPP模式（Public-Private-Partnership），在有效監(jiān)管下，由企業(yè)投入經(jīng)營(yíng)，資源可以評(píng)估入股、分紅，所得收入用于保護(hù)管理和支持社區(qū)發(fā)展。

　?。ㄎ澹┤耸轮惫?，合作經(jīng)營(yíng)

　　國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)由國(guó)家公園主管部門設(shè)立，人員由國(guó)家錄用，作為公務(wù)員管理，主要人員人事按權(quán)限由國(guó)家公園主管部門任免。他們是代表國(guó)家管理國(guó)家公園的管理者，是國(guó)有自然資產(chǎn)的“物業(yè)管理”，是“管家”或看守者、科研人員、服務(wù)員、解說(shuō)員，體現(xiàn)公共利益的公務(wù)員，不以國(guó)家公園資源作為生產(chǎn)要素營(yíng)利，不直接參與國(guó)家公園門票或紀(jì)念品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，管理者自身的收益只能來(lái)自崗位工資。建立包括社區(qū)、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、景區(qū)管理和旅游等相關(guān)部門、志愿者組織等參與的伙伴關(guān)系。

　　建立國(guó)家公園體制不是簡(jiǎn)單的建立幾個(gè)國(guó)家公園，也不是簡(jiǎn)單的在原有自然保護(hù)區(qū)上掛上國(guó)家公園的牌子來(lái)開(kāi)展旅游。建立國(guó)家公園體制實(shí)質(zhì)上是以此為改革推手，建立和完善我國(guó)的自然保護(hù)體制。

　　我們賴以生存的自然環(huán)境和資源既是從父輩那里繼承來(lái)的，又是從子孫后代那里借用來(lái)的?？沙掷m(xù)發(fā)展要求需要既滿足當(dāng)代人的需求，而又不損害后代人滿足其需求的能力。要求人們與自然和諧共處，能夠認(rèn)識(shí)到自己對(duì)自然、對(duì)社會(huì)和子孫后代應(yīng)負(fù)的責(zé)任。因此，借建立國(guó)家公園體制的契機(jī)，各級(jí)政府、各個(gè)部門、組織及公民個(gè)人，應(yīng)當(dāng)齊心協(xié)力，努力創(chuàng)造，建設(shè)美好的中國(guó)保護(hù)區(qū)體系，為生態(tài)文明和美麗中國(guó)、為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不斷創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。

　　（作者系國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)）