我國保護(hù)區(qū)自始建時即與國際流行的國家公園建設(shè)理念有較大差異。建國初期，為迅速改變我國的落后面貌，國家大力開發(fā)國土資源，森林資源也受到嚴(yán)重消耗。在這一背景下，我國一些著名科學(xué)家在1956年第一屆全國人民代表大會會議上提出了“請政府在全國各省（劃）劃定天然森林禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案，在第三次會議上獲得通過，這即成為我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的緣起。從該提案中我們可以清楚地看出我國自然保護(hù)區(qū)的早期建設(shè)理念是劃定禁伐區(qū)以為科學(xué)研究提供基地的基礎(chǔ)上形成的。它與美國國家公園為國人提供知性觀光與游憩的理念有著明顯的差異。在那個時代，觀光、游憩、啟智與娛樂等理念被列為資產(chǎn)階級意識形態(tài)范疇而加以排斥。

　　上世紀(jì)80年代開始，自然保護(hù)區(qū)和國家公園在管理經(jīng)驗上開始相互借鑒，自然保護(hù)區(qū)開始強(qiáng)調(diào)在保護(hù)的同時開展生態(tài)旅游、多種經(jīng)營和照顧社區(qū)發(fā)展，國家公園則把保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要功能，產(chǎn)生了趨同的傾向，甚至有的國家把二者等同起來。盡管如此，自然保護(hù)區(qū)仍然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)管理，國家公園則允許人進(jìn)入，在保護(hù)的前提下可以適度開展游憩等活動，兼顧了科學(xué)保護(hù)和合理利用的關(guān)系。

　　為適應(yīng)我國國民旅行、觀光、游憩娛樂等需求，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部自1982年開始建立風(fēng)景名勝區(qū)。風(fēng)景名勝區(qū)是規(guī)劃性質(zhì)的，本身沒有土地權(quán)屬，并不以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，和國家公園有本質(zhì)的區(qū)別。至于把風(fēng)景名勝區(qū)翻譯為National Park（國家公園），《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298-1999）第二章“術(shù)語”中定義“風(fēng)景名勝區(qū)，也稱風(fēng)景區(qū)，海外的國家公園相當(dāng)于國家級風(fēng)景名勝區(qū)”，這是對國家公園的誤讀。實際上，“風(fēng)景名勝區(qū)”比較貼切的英文翻譯應(yīng)當(dāng)是"Scenic Area"。 與自然保護(hù)區(qū)相比，風(fēng)景名勝區(qū)主要功能是游憩與娛樂，往往以人造景觀和園林風(fēng)光占優(yōu)。

　　四、國家公園體制是一項改革措施

　　我國目前形成了由多個政府職能部門轄屬的由各類型保護(hù)區(qū)組成的復(fù)雜管理體制。與世界各國的國家公園體制相比，我國的“保護(hù)區(qū)”體制明顯缺少以國家為基點的分級和分類頂層設(shè)計與規(guī)劃建設(shè)的法律依據(jù)及規(guī)范化的有效管理體制和健康運營發(fā)展的機(jī)制。

　　我國保護(hù)區(qū)類型較多，由于建立標(biāo)準(zhǔn)不一，分屬不同部門，名稱、地域分布、保護(hù)力度、投入資金、管理人員、專業(yè)程度等差異性非常大，形成目前整體結(jié)構(gòu)不均衡、規(guī)則不一的中國保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀。交叉重疊嚴(yán)重，碎片化問題突出，影響了生態(tài)功能的發(fā)揮。國家并未建立由國務(wù)院授權(quán)的統(tǒng)一的權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)承擔(dān)各項有效管理包括人事編制、管理職能、科學(xué)研究、法制法規(guī)建立、經(jīng)費提供、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、運營機(jī)制等的“國家公園體制”。

　　我理解，中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護(hù)區(qū)體系，解決目前的地域分割、部門分治，“多龍治水”的難題。建立國家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容。既然國家公園只是保護(hù)區(qū)的其中一種類型，國家公園還不能覆蓋所有保護(hù)區(qū)，那么其他類型的保護(hù)區(qū)也不應(yīng)該被忽視，不能僅僅停留在國家公園這個尺度，而應(yīng)該站在自然保護(hù)這個更大的系統(tǒng)上來考慮，梳理現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)，按新的標(biāo)準(zhǔn)界定各類保護(hù)區(qū)，調(diào)整結(jié)構(gòu)，整合功能，保證自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，這樣才能完整的發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，推動生態(tài)文明建設(shè)，否則，局部的改善無法解決整體混亂的問題。

　　完整的保護(hù)區(qū)體系，應(yīng)該是建立由嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、省、市級自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園、沙漠公園等組成的保護(hù)區(qū)體系，從而構(gòu)建我國的國土生態(tài)安全空間。根據(jù)熟悉我國保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀的人士估計，我國現(xiàn)有的428處國家級自然保護(hù)區(qū)只有200個左右達(dá)到了嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，這些嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)也可以通過合并使得面積不變數(shù)量減少，通過國家投入，嚴(yán)格保護(hù)管理，確保最重要的生物多樣性和生態(tài)安全空間得到有效保護(hù)。其余的具有國家公園特征的現(xiàn)有國家級自然保護(hù)區(qū)，可以和其他類型保護(hù)區(qū)整合，形成地域上相連、生態(tài)系統(tǒng)完整的國家公園，有效保護(hù)，有限利用，建立與國際接軌、具有中國特色的國家公園體系。