體制障礙根深蒂固

　　記者在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于體制機(jī)制上的障礙難以改變，體制和機(jī)制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性長期得不到保證，城市建設(shè)用地失控成為普遍現(xiàn)象，規(guī)劃體制改革任重道遠(yuǎn)。

　　一是部門利益化加劇，城市總體規(guī)劃編制審批時間長，規(guī)劃既難產(chǎn)，又短命，規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)

　　城市總體規(guī)劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長則數(shù)年;有的城市的總規(guī)報送6年還沒有批下來;有的城市的總規(guī)從開始編制到國務(wù)院審批通過，前后超過十年，此間，兩個近期規(guī)劃都已實(shí)施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使得總體規(guī)劃審批之日，就是修編啟動之時。規(guī)劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設(shè)。

　　海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍、貴州省住建廳總規(guī)劃師王春等人表示，造成上述現(xiàn)象的根本原因在于，涉及規(guī)劃編制審批的部門，各自維護(hù)部門的利益，又都有不同的部門法規(guī)支撐，規(guī)劃打架，扯皮很多，協(xié)調(diào)時間長。

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍說，現(xiàn)在發(fā)改委的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)具體到地塊，林業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的項(xiàng)目也紛紛進(jìn)城落地，其背后都有部門利益的因素。

　　南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院高級規(guī)劃師張麗梅說，政府部門管得太細(xì)、管得太多?？傮w規(guī)劃作為法定規(guī)劃，很多城市的委辦局都想借著規(guī)劃搭順風(fēng)車，把自家需求加進(jìn)去，導(dǎo)致規(guī)劃越來越厚、管得越來越多，有的規(guī)劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

　　二是強(qiáng)烈的發(fā)展沖動，讓規(guī)劃異化為地方獲取“土地財(cái)政”和招商引資的重要工具，非法定規(guī)劃大行其道，規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性不足。

　　多位基層干部反映，不少地方政府通過做大和反復(fù)修編規(guī)劃，為的就是把周邊農(nóng)村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財(cái)政”。安徽省一位規(guī)劃人士說：“各地規(guī)劃總?cè)丝诩悠饋硪殉鋈珖目側(cè)丝?，各地編制?guī)劃所依據(jù)的城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)存在失真。”

　　有的地方政府還通過非法定規(guī)劃來代替法定規(guī)劃。法定規(guī)劃束之高閣，非法定規(guī)劃大行其道。劉釗軍表示，概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃都是法定規(guī)劃的前期，但也有取代法定規(guī)劃的勢頭，嚴(yán)格按照法律來說是無效的。

　　據(jù)了解，目前由國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市已經(jīng)達(dá)到了100多個，有些人口規(guī)模不足100萬的城市也需要由國務(wù)院審批，審批時間進(jìn)一步延長。

　　中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設(shè)靠土地。在“土地財(cái)政”的模式下，政府越來越呈現(xiàn)公司化的傾向，“市長成了總經(jīng)理。為了招商，什么都干”?；鶎痈刹糠从常S多開發(fā)商面對規(guī)劃約束時底氣很足，有人戲稱城建是“開發(fā)商牽頭，領(lǐng)導(dǎo)決策，規(guī)劃局執(zhí)行”。

　　三是存在“規(guī)劃是龍頭，領(lǐng)導(dǎo)是繡球”現(xiàn)象，唯上的干部考核在一些地方使規(guī)劃異化為領(lǐng)導(dǎo)“政績”、個人愛好甚至是腐敗的工具。

　　基層干部反映，在一些地方，城市建設(shè)是地方領(lǐng)導(dǎo)短時間內(nèi)取得政績的主要抓手，而想要“立竿見影”，就要否認(rèn)前任規(guī)劃，另起爐灶。急功近利式的政績觀導(dǎo)致規(guī)劃方案三年一大修，兩年一小變，“一任領(lǐng)導(dǎo)、一任規(guī)劃”的問題嚴(yán)重。

　　一位基層干部反映，有上級領(lǐng)導(dǎo)來當(dāng)?shù)匾暡欤?ldquo;這些大領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公，現(xiàn)場拍板，臨時發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒時間也根本不看縣城規(guī)劃圖，但是地方政府半個不字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后‘開膛破肚’，更改原有縣城規(guī)劃。”

　　李晨光說，在行政主導(dǎo)下，城市是擁有權(quán)力者心目中的面貌，建筑師和規(guī)劃師大多投其所好。“鳥巢”體育場、國家大劇院等大項(xiàng)目出現(xiàn)后，很快就會發(fā)現(xiàn)各地在拷貝，甚至異化為奇奇怪怪的建筑。這背后隱藏著深刻的邏輯，千城一面的背后，有一個強(qiáng)大的制度支撐。

　　南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副院長孫濤說，行政首長的價值觀與城市的發(fā)展是存在錯配的。城市發(fā)展的時間周期基本上在10年左右，城市規(guī)劃不能是試錯、證偽式地摸著石頭過河，否則，這個代價是災(zāi)難性的。

　　探索構(gòu)建中國特色規(guī)劃體系

　　在調(diào)研中，記者發(fā)現(xiàn)，盡管存在一定爭議，但是大部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，改革當(dāng)前失控的規(guī)劃體系，尋求中國化解決途徑，探索建立中國特色規(guī)劃體系，確定新的規(guī)劃理念、規(guī)劃規(guī)范、規(guī)劃重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一是研究建立中國特色規(guī)劃理論。鼓勵開展城鎮(zhèn)化的理論和應(yīng)用研究，借鑒符合中國國情的西方規(guī)劃理論，汲取我國傳統(tǒng)的智慧，弘揚(yáng)中國文化，體現(xiàn)先進(jìn)理念，接納互聯(lián)網(wǎng)等新的技術(shù)手段，用中國的思維、中國的理論和中國的自信解決中國的問題。

　　二是將規(guī)劃上升到國家治理工具的高度。規(guī)劃是國家治理能力的體現(xiàn)，也將對國家治理發(fā)揮重要作用。規(guī)劃要凝聚改革共識，要在各級干部及社會民眾中加強(qiáng)規(guī)劃意識的教育，強(qiáng)化“規(guī)劃即法”及遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意識;維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展秩序，強(qiáng)化規(guī)劃對空間資源配置的綜合調(diào)控作用;探索建立國家空間規(guī)劃體系和配套的制度與法律體系，通過法律保障規(guī)劃編制、制定與實(shí)施各個環(huán)節(jié)，避免規(guī)劃被人為隨意調(diào)整。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)

　　三是規(guī)劃要處理好政府和市場的關(guān)系。未來的各類規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)政府與市場的合理分工，逐步明確政府的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，積極釋放合理的市場信號。海南三亞市規(guī)劃局副局長常成云說，規(guī)劃是政府在空間上政策的體現(xiàn)，但規(guī)劃要給市場留點(diǎn)空間，積極利用市場的手段來實(shí)現(xiàn)管控。比如，修規(guī)的實(shí)質(zhì)是對經(jīng)濟(jì)利益的修改，有些國家允許多次修規(guī)，但修規(guī)后獲得的利益要大部分交給政府或者社會。用市場機(jī)制調(diào)節(jié)，效果很好。

　　四是要創(chuàng)新規(guī)劃編制與實(shí)施，體現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)和協(xié)同治理”。要改進(jìn)規(guī)劃編制方式，創(chuàng)新規(guī)劃研究設(shè)計(jì)。規(guī)劃領(lǐng)域要有進(jìn)有退，要優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容配置。規(guī)劃編制過程中，應(yīng)加快推動企業(yè)、民眾由“知情權(quán)”向“參與權(quán)”邁進(jìn)。