“撤縣改市”迫在眉睫

　　馮俏彬說，城市化的根本內(nèi)涵就是城市人口增加，農(nóng)村人口減少，這是最直接、最簡(jiǎn)單的邏輯。

　　“城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，也就是需要12億人住在城鎮(zhèn)，現(xiàn)在6億多再增加5億多人的話，現(xiàn)在城市都擠成什么樣子了？生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設(shè)也來不及。”全國(guó)政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)厲以寧教授曾表示，“所以一定要走適合中國(guó)國(guó)情的道路，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是老城區(qū)向新城區(qū)到新社區(qū)。”

　　“在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設(shè)，而是從體制上認(rèn)可的城市身份。這是我們?cè)谛姓ㄖ粕献畲蟮碾y題。”馮俏彬說。

　　根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國(guó)50萬以下人口的城市共有380個(gè)，即小城市的數(shù)量為380個(gè)。

　　“現(xiàn)在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設(shè)，中小城市基本上處于高度停滯階段。”馮俏彬說，“在行政區(qū)劃方面，縣和鎮(zhèn)是農(nóng)村政區(qū)的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動(dòng)，放了幾個(gè)縣改市。”

　　馮俏彬發(fā)現(xiàn)，在限制縣改市的同時(shí)，部分有需求的地方把方向轉(zhuǎn)向了“縣改區(qū)”，或是“省管縣”，而有些時(shí)候，這種“改”是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

　　根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè)，縣級(jí)市則從400個(gè)下降到369個(gè)。一些百?gòu)?qiáng)縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。

　　馮俏彬在研究中建議：在“十三五”期間，必須要順應(yīng)我國(guó)城市化發(fā)展的需要，將改革重點(diǎn)集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動(dòng)一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。

　　據(jù)悉，全國(guó)已有165個(gè)縣“撤縣設(shè)市”申報(bào)材料已報(bào)國(guó)務(wù)院排隊(duì)待審批。

　　馮俏彬提示到，行政體制改革會(huì)給財(cái)政體制改革帶來種種的困擾，而行政體制里最大的問題就是農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化基本上沒有通道。

　　“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點(diǎn)兒都不亞于放開二胎！”馮俏彬表示。

　　“在執(zhí)行中，縣改市對(duì)于很多官員來講意味著更大的權(quán)力，更多的財(cái)政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實(shí)意味著機(jī)構(gòu)、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。”馮俏彬分析說。

　　研究建議，為了防止曾經(jīng)縣改市出現(xiàn)的問題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展、市政設(shè)施四個(gè)方面，分東、中西部給出量化條件。標(biāo)準(zhǔn)只是撤縣改市的“門檻”，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級(jí)別與權(quán)力大小之間過于緊密的關(guān)聯(lián)。

　　研究還發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，形成了一大批巨型鎮(zhèn)、特強(qiáng)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)。其中，根據(jù)六普的數(shù)據(jù)，廣東佛山市獅山鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到665000人。常住人口排名前十的鎮(zhèn)中有六個(gè)都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過35萬人。

　　馮俏彬建議，應(yīng)該擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)。“可以在經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展、市政設(shè)施、區(qū)位等方面設(shè)立具體的標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)市的設(shè)立。例如，其中，在經(jīng)濟(jì)方面，她建議，全鎮(zhèn)的財(cái)政總收入位于全省鎮(zhèn)前列，第二三產(chǎn)業(yè)增加值占鎮(zhèn)GDP比重的80%以上，第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重達(dá)到80%以上。”

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是關(guān)鍵

　　除了從改革行政體制的方面解決城鄉(xiāng)一體化中“人往哪里去”的問題，研究表明，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的最關(guān)鍵問題，是龐大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉(xiāng)的前提條件。

　　“解決‘三農(nóng)’問題要在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化的背景下解決，解決這個(gè)問題農(nóng)村的問題不能靠農(nóng)村自身解決，一定要和城市聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)有個(gè)重要的問題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉(xiāng)。”馮俏彬認(rèn)為。

　　研究認(rèn)為第一層次的基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、住房保障等方面的服務(wù)保障。

　　但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認(rèn)為，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)，面臨著制度障礙。第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度碎片化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會(huì)造成制度不一樣。

　　“第二，財(cái)政部門對(duì)基本公共服務(wù)涉及到的權(quán)力性支出充滿了畏懼。權(quán)力性支出是一種法定支出，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技等領(lǐng)域。財(cái)政部門在十八大三中全會(huì)報(bào)告中非常重要的突破就是要取消財(cái)政支出和某些重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)。但是，對(duì)于權(quán)力性支出究竟要控制到什么程度，是現(xiàn)代財(cái)政一個(gè)可以商討的話題。”馮俏彬說。

　　第三，中央與地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權(quán)、支出責(zé)任迄今沒有劃清。

　　“第四，整體推進(jìn)與地方試點(diǎn)之間存在內(nèi)在矛盾。試點(diǎn)之后的結(jié)果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點(diǎn)，試點(diǎn)農(nóng)民工市民化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。后來我們了解到，因?yàn)槿耸橇鲃?dòng)的，變化的試點(diǎn)測(cè)算無法進(jìn)行。”

　　對(duì)此，研究也提出了相應(yīng)的政策建議，在促進(jìn)社會(huì)公平、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、保持財(cái)政可持續(xù)、為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)的原則下，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。要建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許基本公共服務(wù)的合理區(qū)域差異。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接、并軌。要將社會(huì)保障明確為中央與地方共同事權(quán)，中央制度要承擔(dān)主要資金責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)管理營(yíng)運(yùn)。要強(qiáng)化升級(jí)政府的“轄區(qū)責(zé)任”。社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌要有時(shí)間表和路線圖。