在中國城市化過程中，上世紀80年代由決策權(quán)高度集中到?jīng)Q策分散這一放權(quán)安排，改變了初始條件并引致上述三方面的變化，而這些變化中都暗含了一條共同的路徑：可以不用正規(guī)的財政資源（由稅收構(gòu)成的一般性財政收入）來實現(xiàn)城市發(fā)展的資金安排。并且隨著時間的推移，在各地方相互競爭和模仿作用下，這一路徑日漸清晰起來，就是土地批租制度。即通過生地變熟地使土地增值，進而通過變現(xiàn)來籌措資金?；I措來的資金除用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還可以以地養(yǎng)地。如此滾動開發(fā)，“土地財政”的基因由此奠定。

　　由于包括土地在內(nèi)的各種資源多集中于地方政府，所以地方政府籌措財政收入，尤其是預(yù)算外財政收入的能力遠高于中央政府。1980年到1993年，地方財政收入占全國財政收入的比重平均高達68%。一些經(jīng)濟發(fā)展快、資源價格尤其是土地價格上漲快的省份，其財政收入增長遠快于全國。相比之下，地方政府的支出責(zé)任卻并未發(fā)生較大變化，尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達省份，支出增長小于收入增長。1980年到1993年，地方財政支出占全國財政支出的比重平均為49%，呈現(xiàn)出財權(quán)大事權(quán)小的格局。

　　中央財政收入占全國財政收入比重的持續(xù)下降，甚至到了中央財政支出難以維持的地步，終于觸發(fā)了1994年的財政體制改革。囿于當(dāng)時的條件，這一改革并未在各級政府支出責(zé)任上做大的調(diào)整，而集中力量用于籌措財政收入，尤其是中央政府的財政收入。其目標是有限的，主要是提高兩個比重，即提高財政收入占整個國民收入的比重，提高中央財政收入占整個財政收入的比重。這就是俗稱的“分稅制改革”。

　　就當(dāng)初設(shè)定的優(yōu)先目標而言，分稅制改革取得了巨大的成功。除財政收入占整個國民收入的比重提高外，中央財政收入的比重也持續(xù)提高。到2008年，地方財政收入僅占全國財政收入的47%，較1994年下降21個百分點。但與此同時，地方政府的支出責(zé)任并未相應(yīng)減小，支出不斷上升。到2008年，地方平均財政支出已占全國財政支出的79%，比1994年上升20個百分點。地方政府的財政收支缺口越來越大，為滿足為城市建設(shè)資金的需求，地方政府必須進一步拓展資金來源。結(jié)果是，以土地作為融資中介的城市化投融資模式逐漸興起，這既成為本世紀以來主導(dǎo)城市化投融資的主要模式，同時也成為當(dāng)今中國地方政府“土地財政”的完備形式。

　　1998年，國家開發(fā)銀行與安徽蕪湖市政府在國內(nèi)首創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款領(lǐng)域的“蕪湖模式”：把若干個單一的城建項目打捆，由市政府指定的融資平臺作為統(tǒng)借統(tǒng)還借款法人，由市政府建立“償債準備金”作為還款保證。隨后的2000年，國開行與江蘇蘇州工業(yè)園區(qū)的合作進一步發(fā)展了這一模式，創(chuàng)造出一種嶄新的制度安排：政府出資設(shè)立商業(yè)性法人機構(gòu)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的借款機構(gòu)，使借款方獲得土地出讓的項目收益權(quán)，培育借款人的“內(nèi)部現(xiàn)金流”；同時通過財政的補償機制，將土地出讓收入等財政型基金轉(zhuǎn)化為借款人的“外部現(xiàn)金流”，兩者共同發(fā)揮作用，使政府信用有效轉(zhuǎn)化為還款現(xiàn)金流。這就是人們熟知的“地方融資平臺”模式。

　　2000年以后，除了國開行以外，越來越多的地方政府和商業(yè)銀行參與到這一模式之中。特別是，2008年，為抵抗全球金融危機帶來的經(jīng)濟衰退，中國啟動了“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，新建在建的基礎(chǔ)設(shè)施項目大幅增加，除財政投資外，更多地方政府采用了負債投資的辦法，地方融資平臺模式備受青睞。與此同時，金融系統(tǒng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的信貸約束也大大放松，也為負債投資提供了方便條件。數(shù)千家政府性公司的資產(chǎn)負債表迅速膨脹，負債規(guī)模急速上升。