這是一個攸關中國城市命運的重大規(guī)劃。在中國經濟換擋期，城市如何發(fā)展，政府怎樣運作，都要從這一規(guī)劃中獲得明確的方向感。同時，這也是一個與我們每個人的利益密切相關的規(guī)劃，亮點不少，缺憾多多，需要深度解讀、認真評估。

 

　　一部規(guī)劃里的城市與中國

 

　　《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在千呼萬喚之下終于推出了。這是一個重要的、攸關中國未來城市命運的重大規(guī)劃，值得大家關注。如果回想一下我們就可發(fā)現，地方政府、市場、開發(fā)商和相關媒體都非常關心新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推出。關鍵在于這個規(guī)劃與大家的利益密切相關。中國的經濟增長正處于一個關鍵的轉折期，在這樣的轉折時刻，城市的未來發(fā)展，城市的未來建設，怎樣定位、怎樣運作，都要從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中獲得明確的方向感。

 

　　不久以前曾經傳出國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的幾個早期不同版本，大家可以看到，每一個版本的推出，都導致輿論大噪，專家學者紛紛發(fā)言，媒體高熱度炒作。過去那個所謂“兩萬村鎮(zhèn)為建設重點”的“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”被披露之后，立刻就有幾十個地方政府紛紛上報各自的城鎮(zhèn)規(guī)劃方案，以便爭取投資，動作非常之快，投資規(guī)模都相當驚人。

 

　　這表明，城鎮(zhèn)化規(guī)劃（下稱規(guī)劃）牽一發(fā)、動全身，是那種上面一動，下面都會緊跟的重大的方向性規(guī)劃。大家都期待這個規(guī)劃對自己有利。開發(fā)商有自己的期待，他們當然期待這個市場蓬勃發(fā)展，房地產價格繼續(xù)上漲。地方政府也有自己明確的期待，它們期待的是土地經濟能夠持續(xù)下去，因為土地經濟如果出現某種改變的話，那么地方財政就有可能出現大問題，就意味著它們的財政收入可能出問題。這種高度依賴土地經濟的地方財政模式在中國是一種普遍現象。

 

　　中國的學界也是與此緊密相關的，因為大學和研究機構的很多項目來源是地方政府，它們也有賴于地方經濟的活力，城市化有進展，才有項目可做，才有人愿意拿錢出來讓它們做這種項目。還有就是媒體，這個圈層也與此緊密相關，失去一個大家所關注的主題，對它們來說絕對不是一個好事情。

 

　　國際市場、國外媒體也非常關注中國國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。一旦中國經濟增速下降，城市化不能持續(xù)下去，將對世界經濟產生重大的影響。

 

　　下面是我個人對國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做出的評估、分析和解讀。

 

　　第一，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的時間周期非常值得注意

 

　　國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的時段是從2014年到2020年。以6年為一個規(guī)劃時段，這是非常特別的。它比國家總體規(guī)劃的時段要短，一般國家總體規(guī)劃時段要超過6年，如10年、20年等等。6年這樣一個時段，有一些意味深長，這意味著規(guī)劃制定過程中所討論、所爭論的一些問題，可能并未達成共識，并沒有得到妥善的解決?；蛘哒f政策的決策者還沒有那樣自信，認為這樣的一個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃可以被執(zhí)行更長的時間，可以作為一個有法律地位的、在長時期內有效的、方向明晰的一個國家戰(zhàn)略去執(zhí)行和落實。

 

　　我認為，這種自信的缺乏，表明這個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的某種臨時性質，這是讓人質疑的第一個地方。一項政策的決定者如果對政策本身缺乏自信的話，那么就會嚴重影響決策的執(zhí)行力度，很多問題的設計、落地，可能需要很長的執(zhí)行周期。而在落地之前，這個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃就可能已經出現了若干調整，甚至也不排除被放棄的可能。

 

　　這是我們需要看到、需要評估的第一個問題，是由規(guī)劃時段而引起的一個推測。

 

　　實際上，我在細細研究了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之后，感覺在內容上還存在著一些缺陷，方向、概念上存在一些明顯的矛盾。由此，我個人認為這個規(guī)劃的真正落地和執(zhí)行，很可能是部分到位，部分不到位；部分得到突出，部分甚至就無聲無息了。整體看，甚至有到不了五六年時間的危險。它確實不是一個令人有著長期期待的、具有顯著系統(tǒng)性思想的規(guī)劃。這對于我們討論、理解整個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，認識規(guī)劃的精神和方向，非常重要。

 

　　第二，“智慧城市”意味著花大錢的城鎮(zhèn)化

 

　　有一些時髦的觀點第一次被引入這個規(guī)劃當中，比如說智慧城市。智慧城市現在是媒體高度關注的一個方向，也是包括IBM[微博]公司在內的具有時尚科技風格的商業(yè)機構、公司所關心的問題。智慧城市、大數據這些方面的建設，為人們提供了很多的想象，使人們產生了很高的期待。問題是，在這些期待和想象背后，有一個經常被人們忽視的問題，就是大投資。這類時髦概念的水位越高，被拔高的程度越大，意味著規(guī)劃實施的投資量也越高、越大。我有一個擔心，這將會是一份非常昂貴的規(guī)劃，但不一定會產生很高的效益回報。做城市研究的人都了解，智慧城市也好，大數據也罷，它與城市的關系并不是非常明確的，并沒有清晰可見的輪廓，要說是科技夢想，可能更現實一些，為此投入大量資金和資本，顯然存在冒險性，這是我說這是一份昂貴的規(guī)劃的原因。

 

　　實際上，我們對“智慧城市”的理解存在很大的出入。如果我們從真正意義上的“智慧城市”，或者從原始的“智慧城市”概念出發(fā)去理解城市的建設和城市的投資，我們將會在很高水平上得出“智慧城市”的一些結論，那會是一個花大錢的事情，城市建設的投資和城市運營的回報都有疑問。但如果我們僅從城市的信息化水平去看所謂“智慧城市”的提法，那么就會得出另外的結論了。因為城市的信息化建設已經是一個世界流行的普通概念了，涉及到寬帶、電話、電信系統(tǒng)、交換機數量、電話擁有量等諸如此類的建設，這些早已被納入城市基礎設施建設的范疇內，并非是很新的概念。

 

　　究竟從何種意義上去理解“智慧城市”，我們在規(guī)劃中還沒有看到非常明確的闡述。從感覺上來講，“智慧城市”這個概念在規(guī)劃中依然是跨界的。一方面涉及到很多的城市基礎設施建設，比如說信息化工程，另外一方面又提出了很高的目標，比如說公共服務，比如說產業(yè)發(fā)展的現代化，以及社會治理方面與“智慧城市”相關的一些提法。這些提法的目標是相當高的，相當于原始意義上的智慧城市建設。如何尋求兩者之間的平衡關系，從而清晰地為城市信息化建設和基礎設施建設定位，關系到地方政府采取怎樣的對應性建設措施，以確保這些概念的落地。這是一個涉及到巨量投資的重大問題，并非僅是概念爭議。

 

　　第三，城鎮(zhèn)化與現代化的關系問題

 

　　接下來講的這個問題，與城市化的發(fā)展階段有密切關系。一般來說城市化是社會現代化的一個發(fā)展階段。第一個階段是農業(yè)社會，第二個階段涉及到農民進城的問題，也就是大家所熟悉的城鎮(zhèn)化的過程，第三個階段就是向知識化發(fā)展的過程。社會不同的發(fā)展階段，可以清晰地告訴城市居民、城市的建設者，未來應該是一個怎樣的發(fā)展方向。就目前來看，這份規(guī)劃的重點還是放在城鎮(zhèn)化本身，并沒有在現代化的路徑上去展示城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值和必要性。這樣一來，就會存在一些明顯的問題，也與城市的發(fā)展效率有很大關系。因為如果你知道未來的發(fā)展方向是知識經濟，城市會從城市化階段最終過渡到知識社會這樣的階段，那么有些項目的取舍就有明顯的改變。在規(guī)劃中雖然提到了“城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路”，但也僅此而已。在這種就城市化而論城市化的情況下，很有可能把大家的視野局限到比較小的框架里，它未來的建設成效就會出現某種折扣。

 

　　在這份規(guī)劃中，有大量的筆墨涉及到內需問題。不過就所要表達的核心內容來看，還是城鎮(zhèn)化是推動經濟增長的手段，只是更加委婉而已。比如表達為：內需是我國經濟發(fā)展的動力，擴大內需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。在這種邏輯前提下，城鎮(zhèn)化還是被強調成了刺激和推動經濟增長的手段，只不過強調的詞是“內需”。從這個角度來看，此規(guī)劃雖然在城鎮(zhèn)化推動經濟增長方面著墨并不多，但這種被廣遭質疑的觀點的影響力依舊在這份規(guī)劃中有所表現，而且在相當程度上被加以強調。

 

　　這種情況的出現可能反映了一些現實問題，也就是現有的結構性缺陷。比如說土地經濟、土地財政、房地產對經濟增長的支撐性作用是很現實的。在這種情況下，在不能發(fā)生明顯改變的情況下，做出這樣的強調和表述是可以被理解的。

 

　　第四，對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的表述存在問題

 

　　這樣“可理解的問題”還有不少，有一些技術性的表達，也表現出經濟學家的意見在這份規(guī)劃中具有莫名其妙的支配性影響。比如下面這句，“我國城鎮(zhèn)化率處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間”，這樣的規(guī)劃闡述就有一些問題。它的另一個結論也有問題，如果在這個階段沿用粗放的方式搞城鎮(zhèn)化，那么就有可能落入“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是經濟學的一個典型概念，這種表述本身一方面表現了經濟學家對城市化有很強的影響力，另外一方面又表現的不很專業(yè)。因為在城市研究領域當中，要表達同樣的意思并非是“中等收入陷阱”，所謂“中等收入陷阱”對于城市而言，顯得過于簡單了。比如環(huán)境惡化、產業(yè)升級緩慢、社會矛盾增多，戰(zhàn)略規(guī)劃的語言表現應該是“50%城市化率的風險警戒線”。“中等收入陷阱”所概括的問題并不全面，并未涉及到社會發(fā)展的方方面面。此外，城鎮(zhèn)化率正處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，這個數據的提法也存在很大的可討論余地。這個范圍太大了，如果稍理性的去表述這個問題的話，我認為30%～50%的城市化率是快速發(fā)展區(qū)間，50%～70%這樣的城市化率，就已經處于一種調節(jié)狀態(tài)下的發(fā)展區(qū)間，它已經不是快速發(fā)展區(qū)間了。當然對此可能不同的學者都會有各自的判斷。對于我個人來說，我是不相信到了60%以后的城市化率還可以用很高的速度推進，用政策來“變戲法”也許是可能的，真正的城市化是不太可能的。我過去反復講過，真正的城市化，要三代人才能實現。

 

　　城市化率在過了50%以后，問題很多，會集中體現。一個社會在一段時間高速增長之后，一定需要調整和修整，從顯性的外部增長，轉向“內增長”，如發(fā)達國家那樣，城市化率達到一定水平之后，很少出現5%以上的增長速度。規(guī)劃中預估的高速發(fā)展區(qū)間，顯然會對未來人們的投資和地方政府各種各樣的規(guī)劃產生重大的影響。過于樂觀的表述所影響的資本規(guī)模一定是相當驚人的。如果過于樂觀的看待這個問題，有可能產生的一個嚴重后果，就是導致地方政府各種規(guī)劃的修改和修訂同樣也是超級樂觀的。“樂觀”支持了“樂觀”，導致一種盲目的結果，導致城市化率的“大躍進”，追求表面的數字好看。實際做不到呢？或是老百姓不服氣呢？結果不理想怎么辦呢？當然只好還是不停的修正規(guī)劃，繼續(xù)改來改去的。如果我是地方政府官員，我會采取相對保守的態(tài)度，理性看待這個區(qū)間。

 

　　第五，指導思想方面的重要提法有重大突破

 

　　值得注意的是，這份國家級的規(guī)劃在指導思想方面有一些明確的提法：第一，以人的城鎮(zhèn)化為核心；第二，以城市群為主體形態(tài)；第三，以綜合承載能力為支撐；第四，以體制創(chuàng)新為保障。我認為這四個方面的提法是有創(chuàng)新意義的，與以往相比是一種理論上的重大突破。規(guī)劃中最精華的部分，就體現在這四個概念之上。

 

　　比如“以綜合承載能力作為支撐”。過去地方政府對城市綜合承載能力也是關注的，但重視程度明顯不夠，過高評估綜合承載力是普遍的現象。比如很多城市提出要建3000萬人口的城市，有的甚至提出要建4000萬人口的超級城市，這就表現出了對城市綜合承載力判斷上的嚴重偏差。有趣的是，這種規(guī)劃也是經過專家審核的，有的甚至就是出自中規(guī)院專家之手?，F在這份國家級規(guī)劃顯然是用比較理性、比較客觀的態(tài)度去看待這些問題，這讓我們對未來的發(fā)展增添了若干信心。

 

　　“體制創(chuàng)新為保障”也是令人贊賞的一個提法。這等于承認了以往城市管理體制、城市運營體制、城市發(fā)展體制、城市開發(fā)體制還是存在種種問題和明顯缺陷的。今后的關鍵，就在于落實。在落實這個環(huán)節(jié)上實際并不令人樂觀，因為已經習慣于一種發(fā)展模式的官員隊伍和社會群體，讓他們轉向另外一個軌道，轉向體制創(chuàng)新，轉向環(huán)境保護，轉向以人為本，不僅僅是視野和觀念上的調整，還涉及到社會重大利益的重組，要做更多、更艱苦的工作，很不容易。這個指導思想能否落地，能否得到順利的實現，還有待觀察。

 

　　這一規(guī)劃針對制度安排也做了一些強調，這也是規(guī)劃的重要亮點。其中值得大家關注的是“分類指導”，這就開了一個口子，允許地方政府“因地制宜”。這樣的表述和這些內容，放在指導思想的環(huán)節(jié)，就意味著一種戰(zhàn)略上的改變。過去宏觀調控也好，市場調控也好，基本上都是采用“一刀切”的方式，受到大家的批判。這種表面上有助于行政效率發(fā)揮的方式和手段，毫無疑問會出現顧此失彼的狀況，并未考慮到地方的發(fā)展實情以及發(fā)展階段的問題，所以一定會造成效率的損失，造成發(fā)展的障礙。現在提出“分類指導”、“因地制宜”這種重大的指導思想，意味著過去所推出的一系列的宏觀調控措施、房地產市場措施可能會因此產生改變。我相信這種改變對市場的健康成長有積極意義。過去房地產開發(fā)商很擔心，一些產業(yè)很擔心，如果就這一國家級規(guī)劃的這種指導思想來看，我認為可以更樂觀的看待未來的發(fā)展前景。

 

　　第六，實現1億人轉型落戶是一個巨大挑戰(zhàn)

 

　　“發(fā)展目標”在規(guī)劃中是作為一個獨立的章節(jié)來表現的。在發(fā)展目標這個方面，大家要注意城鎮(zhèn)化率的指標被分解為了兩個具體的指標。第一個指標，常住人口城鎮(zhèn)化率；第二個指標，戶籍人口城鎮(zhèn)化率。以往總有“數據愛好者”爭議說城鎮(zhèn)化率的數據并不準確，如果按戶籍人口來統(tǒng)計就有種種的問題云云，而新規(guī)劃中，把這個指標分為了單獨兩個指標來表述，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，注意這是2020年以前要實現的增長目標。這樣做，就化解了以往的爭議，也是比較客觀的。

 

　　不過，從具體情況來看，這兩個指標都是不低的。60%的常住人口城鎮(zhèn)化率意味著還有比較大的空間，因為現在只有52%的常住人口城鎮(zhèn)化率，達到60%的目標還有8%的空間。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看也差不多，甚至還有可能更高，這意味著需要一億多的農業(yè)人口轉移為城鎮(zhèn)人口，就是說還有一億多人口要拿到城市戶口。這對城市的運營管理構成了重大的挑戰(zhàn)。能否在六年左右的時間實現這一目標，我是大有疑問的。發(fā)發(fā)戶口本容易，讓他們變成真正的城里人難！這意味著大量的工作，大量體制和制度的創(chuàng)新，大量資本的投入，最重要的是，基礎設施能力和價格水平的上漲。只有在這些基本元素的支持下才能談得上實現目標，只有在工作落地、政策落地、資本落地的基礎上才能談得上實現目標。而在這些問題上，在這些落地的問題上，對地方政府存在重大挑戰(zhàn)。

 

　　在發(fā)展目標方面，規(guī)劃提到一個重要的概念就是城市群，它是作為城市協調發(fā)展的新的“重要增長極”提出來的，重點非常突出，也是在用前所未有的力度提及此問題。按照順序，我們將城市群的問題放到后面再做進一步的討論。

 

　　第七，發(fā)展公共交通需要注意系統(tǒng)問題

 

　　在發(fā)展目標方面還提到了公交導向集約緊湊型開發(fā)模式，將公交導向提高到了一個很高的高度。公交系統(tǒng)對城市集約發(fā)展的意義和價值是毫無疑義的。關鍵在于，公交系統(tǒng)的效率是否能得到充分發(fā)揮，在什么條件下公交導向才是最適宜的。這些問題，這個國家級的規(guī)劃并未做出進一步的有效規(guī)范。在這種有導向而無規(guī)范的意識支配下，公交系統(tǒng)的發(fā)展，無論是投資規(guī)模還是發(fā)展水平恐怕都有令人擔憂的地方。尤其是在應急反應及城市災害的考驗之下，公交系統(tǒng)是令人擔憂的，其實這并非是一個完全可以放手發(fā)展的環(huán)節(jié)。

 

　　我過去曾經講過一個重要概念，各式各樣的公交系統(tǒng)的發(fā)展，都是有限定條件的，并非是公交就可大干快上。地鐵線的長度要適中，太長的路線就不適合搞地鐵，要靠完善城市空間結構來調整。BRT割裂了城市空間，造成道路成本的上升、道路效率的下降。公交車的長度要限制，太長的公交車同樣也會為城市的交通系統(tǒng)帶來破壞性的影響。這些現在都應該是規(guī)劃常識了，但卻未必能夠得到充分認識，實踐的時候，自然就會發(fā)現問題。

 

　　第八，人均城市建設用地限制構成重要約束

 

　　其實，這個規(guī)劃在發(fā)展目標方面最有價值、最重要的一個看點，一個可能改變城市面貌和空間格局的看點，是一個指標所產生的巨大影響。這個指標就是，人均城市建設用地要嚴格控制在100平方米以內。這是一個很重大的發(fā)展限定條件。

 

　　說它重要，是因為它實際上是為城市的發(fā)展形態(tài)建立了框架。對中國來說，以往的城市建設用地一直是粗放式發(fā)展，有一個數據可以說明問題，現在中國人均建設用地已到達130平方米—這還是官樣文章，實際中國人均建設用地可能還要超過這個數字。對比發(fā)達國家，人均建設用地平均只有82平方米左右。香港的集約化程度更高，居然達到了人均30平方米?，F在規(guī)劃提出人均100平方米的建設用地，就集約度而言，并非達到了很高的水平，但與以往相比還是有很大進步的，它建立了城市的邊界—你不能再沒邊沒沿的搞下去。

 

　　就中國的實際情況來看，還可以進一步壓縮用地規(guī)模，這樣有助于推動產業(yè)一體化的進展。從表述上看，“人均城市建設用地”是城市經濟學意義上的表示，作為國家級的規(guī)劃，應該還可以做的更專業(yè)一點，比如可對容積率、密度做進一步調控和數據安排。我想指出的是，這份規(guī)劃雖然稱為“規(guī)劃”，但卻并沒用規(guī)劃語言去解釋、闡述諸如此類的問題，類似的情況，在此份規(guī)劃中隨處可見。經濟學家的影響隨處可見，建筑師、規(guī)劃師和城市學者的觀點和語言，寥若晨星。

 

　　第九，公共服務均等化是最受歡迎的規(guī)劃亮點

 

　　作為一個國家級的規(guī)劃，我相信它最受歡迎的一點在于提出了公共服務均等化的問題。均等化概念，主要涉及到人口的轉移、戶籍制度等問題。這個問題一提出，想必會贏得社會的支持度。從這個角度來講，這個規(guī)劃是得分的，但問題并不這么簡單。

 

　　均等化會引出許多的問題，首先是公平和道德層面的各種爭議，沒有進行清晰的討論和回答。在這種條件下提出公共服務的均等化，對城市居民存在怎樣的影響？對進入城市的農民工具有什么樣的影響？這樣的公共政策能否贏得城市居民大比例的支持？如此等等，都存在各種疑問。

 

　　很顯然，城市居民會為新移民的進入支付更高的成本。有討論認為，農民曾經為中國經濟的發(fā)展支付很高的成本，因此他們到城市里來，然后由城市居民支付成本似乎是理所當然的。但實際上，中國“三農”問題有關討論已經闡述的很清楚了，大家都清楚中國農民為中國經濟增長作出了貢獻和犧牲，剪刀差的存在已經證明了這一點。問題在于他們支付的成本主要用在哪里了？我相信只有一小部分是用于城市居民了，絕大部分都是用于國家級的項目中了。國家級的項目現在動輒都是1000億元以上水平，三峽大壩、南水北調、高鐵、大飛機等等，諸如此類，這樣的項目我們從新聞報道中可以看到很多。大家知道中國還有1千萬公務員，這1千萬公務員也要消耗大量的農村社會所提供的成本。在這種條件下，簡單的讓城市人口來承擔人口轉移所造成的成本，甚至也要讓進城的農民同時承擔成本，勢必會引發(fā)復雜而激烈的討論，也不排除會演變成為其他的社會矛盾。地方政府也好，規(guī)劃部門也好，在安排吸納1億人口轉移上所面臨的壓力是巨大的。這不會是一件順順當當的事情。

 

　　在發(fā)展目標方面還有一個很重要的提法，就是強調“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“合法穩(wěn)定住所（含租賃）”。這種表述存在著問題。比如“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“合法穩(wěn)定住所”究竟是什么法？在這份國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃里并沒有予以明確揭示。在這種前提下的“合法”更多的是作為一個新聞意義上的解讀，并不能作為一種政策、戰(zhàn)略來解讀。在一個國家級的規(guī)劃中，這種不規(guī)范或說是有待商榷的表達，是不應當出現的。順便說一句，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃本身的法律地位如何看待，也是個有爭議的問題。它不是有法律地位的總規(guī)，也不是一般的文件，如何看待，有討論的空間。

 

　　從這個規(guī)劃的角度看，讓農民進城是一個重點，而有關的導向，基本采取了移民導向的路子。這與我們以往的構想和建議也是一致的。移民導向的解決方案，在順序和節(jié)奏上可以進行一定的調整和把控，可在一定程度上緩和城市新移民和城市原住民的若干矛盾。這些矛盾不僅僅會在中國出現，在世界各國的城市當中都是普遍存在的，是顯而易見并且無法回避的。關鍵在于如何調控、消除這種矛盾。

 

　　從發(fā)展目標來看，對于城市新移民，一方面是放開的范圍有所約束，大部分消化在建制鎮(zhèn)和小城市當中。另外一方面，對特大型城市的人口規(guī)模有限制的意思，發(fā)展目標是建議對社會保險年限進行限制和調控，這也是一種公共服務、公共保障。規(guī)劃提出，要有年限的限制，但也提出最高年限不得超過五年，也就是說，在超過五年之后就必須在這些方面實現均等化。特大城市還可以采取積分制等方式，設置階梯式的落戶通道來調控移民人口輸入節(jié)奏。從方式方法來看這是比較理性的安排，只是對社會保險的限制時間可能短了一些。一般其他國家的數據應該是7至10年較為常見。因為用一個5年計劃或者兩個5年計劃的時間消化掉5億人口的轉移，難度是非常之大的。通過范圍上的區(qū)隔，等級化處理這個問題，有一定的幫助，但是否有效，是否真正擋得住，都是問題。很多人口的轉移，其實并不在意社會城鎮(zhèn)保險所提供的保障。這種保障有更好，如果沒有的話，能夠在特大城市落腳和發(fā)展、生存，人們一樣會移民，這方面市場的力量可能更大。

 

　　在基本公共服務方面，規(guī)劃提出了一個對大多數城市居民來說較為積極的信號，就是“適時、適當降低社會保險費率”。社會保險對個人來說已經是很大的負擔了，對企業(yè)來說也是很大的成本開支。與此同時，效用方面卻存在很多的問題，很多的新聞報道也證明了這一點。所以規(guī)劃中提出“適時、適當降低社會保險費率”，相當于降低了企業(yè)、個人的成本開支，這可視為鼓勵人口轉移、鼓勵消費的一項積極措施。

 

　　在基本醫(yī)療衛(wèi)生條件方面，規(guī)劃提到了一個比較高的重視程度上。這是相較于以往的城市規(guī)劃而言的。關鍵問題是怎么看醫(yī)療衛(wèi)生服務，這是一個重要的系統(tǒng)建設問題。當系統(tǒng)建設水平未能達到一定程度時，那么公共醫(yī)療衛(wèi)生資源肯定無法發(fā)揮應有的效用。所以其系統(tǒng)效用才是對城市居民、對城市社會有直接意義的結果。比如北京的幾家醫(yī)院，現在不但承擔著北京的醫(yī)療任務，由于醫(yī)療水平高，甚至具有唯一性，這些醫(yī)院實際承擔的是全中國13億人口的醫(yī)療保障任務。在這種壓力之下，要確保這些醫(yī)院的服務品質，難度是可想而知的。所以，這是一個系統(tǒng)建設的問題，不是愿景和號召的問題。

 

　　目前來看，新型城鎮(zhèn)規(guī)劃對于這些社會中普遍存在的問題，并沒有給予針對性的清晰答案，只是強調在城市社會中應配套這些東西，對它的效用沒有給予清晰的界定。也就是說，雖然未來城市人口還會進一步擴張，但這些城市的基本醫(yī)療衛(wèi)生條件能否得到根本的、或是較大程度的改善，能夠得到更多的關注，獲得更多的資金投入，都還存在一些疑問。因為規(guī)劃本身并沒有提出限制性條件和目標，這也是這份規(guī)劃中存在的問題。

 

　　正如我前面談到的一樣，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃整個內容，如果從頭到尾加以審視，會發(fā)現一些矛盾之處。舉例來說，在“拓寬住房保障渠道”這一節(jié)當中，提到可以在農民工集中的開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)建設“單元型或者宿舍型的社會公共租賃住房”，類似的提法、構想其實還有很多。關鍵問題在于，如果這樣的保障型住房或者公共租賃住房的規(guī)模比較大，對整個城市的空間而言，就會形成一種區(qū)隔，會制造出不同的城市社會空間，而這些社會空間同樣會把城市新移民與城市人口各自局限于某個相對獨立的空間當中，實際上造成了新的二元發(fā)展模式。一部分實際上是“城市中的鄉(xiāng)村”，另一部分是“村中的城市”，過去我們熟悉的“城中村”問題，其實就是這樣的問題。這種導致城市二元化發(fā)展的形態(tài)，與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的本意和主旨構成了矛盾，也是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中忽略掉的問題?？梢钥吹贸鰜恚?guī)劃的制定者們對于城市以及城市研究并不十分熟悉，并沒有從技術的角度去研究城市，提法和方向上因此具有了隨意性。

 

　　第十，城市群的品質與城市品質同樣重要

 

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)方面，在規(guī)劃中顯然是個重點。這方面已經在媒體上得到了很大程度上的關注，甚至沉寂已久的股市也因此動了起來?，F在可以看到不少文章在討論城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的問題，其中重中之重，就是城市群的問題。

 

　　城市群在“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”這一篇當中得到了最突出的闡述和解釋。城市群在以往規(guī)劃中沒有被提及，而在此規(guī)劃中，城市群被作為“全國經濟增長、促進區(qū)域經濟協調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺”，這個定位非常之高。從全國城市群整體的布局來看，基本是沿著“兩橫三縱”規(guī)劃分布的，也就是以路橋通道、長江通道為兩條橫軸，以沿海高速、京哈京廣高速、包昆通道為三條縱軸，形成各種大小不一的城市群。

 

　　如果從一般意義上理解城市群，通過GDP總量加以評估和衡量的話，中國現有的分布在“兩橫三縱”結構上的城市群的數量可能太多了。有一些參與研究的人士透露，大概會有二三十個城市群將會分布在“兩橫三縱”的結構上。作為一個GDP總量50萬億規(guī)模的一個國家，中國形成二三十個城市群并非是不可能的，但是這些城市群的經濟總量是否能達到理想的規(guī)模，可能會存在很大的疑問。日本經濟搞到今天，也就是一個城市群比較引人注目，這就是東京圈。換句話說，我們在強調城市品質的同時，是不是也應該關注城市群的品質？如果各個單一城市的品質不高，合在一起的城市群品質，是否就能達到理想的程度？這些都是大疑問。如果我們只是追求數量，只是追求某種形態(tài)的出現，一下子擁有了二三十個城市群，這是否就是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃所追求的目標？

 

　　事實上，在并非理想的條件下，這些城市群即便被捏合在一起，恐怕也難以發(fā)揮出比較理想的協調作用。它們各自都會急于吸納周邊的經濟要素，結果可能比它們釋放出來的經濟要素還要多，互相之間競爭反而會比以往更激烈。這些問題在城市群這一篇章當中，并沒有做界定，也沒有做出清晰的指引。

 

　　值得注意的是，除了廣義上的城市群之外，這份規(guī)劃比較突出表述的是三個城市群。一個是京津冀，一個是長江三角洲，一個是珠江三角洲。規(guī)劃者顯然希望這三個城市群能夠得到重點投資和建設，然后以這三個城市群為基礎，建設世界級的城市群。從目前的發(fā)展條件來看，這三個城市群的確是有希望的，但是不是可以達到“世界級”的水平，要看國家整體經濟增長的情況，另外更重要的是，要看這三個城市群參與國際市場的水平。此外，全球市場變化很大，從外部環(huán)境提供了制約性，這些都決定了能否實現“世界級”這一目標。依我看，雖然可能導致投資的集聚，股票市場興高采烈，但最終結果不容樂觀。全球沒有一個世界級的城市圈籠罩在令人窒息的霧霾之中，這不是短期的問題。

 

　　在交通系統(tǒng)方面的規(guī)劃，這一國家級的規(guī)劃給予了比較多的表述，也提出了若干比較明確的數據指標性要求。比如，“推進中心城區(qū)功能向一小時交通圈地區(qū)擴散”，也就是說，以一小時的路程為半徑，構建成為一個都市圈。都市圈的概念與城市群還有很大的分別，這其中的表述也同樣顯示出規(guī)劃當中的文字并非是規(guī)范的，有時使用的是經濟學語言，有時又使用規(guī)劃語言，顯得七拼八湊，系統(tǒng)性成問題。

 

　　值得注意的是一小時交通圈形態(tài)是個理論值。在交通體系、交通路網未出現更新、升級的條件下，一小時交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空間規(guī)模可能存在疑問?，F在的各個城市，交通堵的一塌糊涂，如果以實際情況看，這個1小時的圈子顯然一點都不大，大不過北京的一個區(qū)。如果以理想值來計算，那路網系統(tǒng)的改造投資簡直就要大到沒邊沒沿的程度了，這些問題都會為地方政府制定各自的發(fā)展規(guī)劃時造成困擾，這些方面的指引顯然是存在很大問題的。

 

　　十一，中小城市應發(fā)展原生態(tài)產業(yè)和鄉(xiāng)土產業(yè)

 

　　規(guī)劃對中小城市發(fā)展的具體指引，主要是在依托優(yōu)勢資源發(fā)展“特色產業(yè)”。但什么是特色產業(yè)，規(guī)劃并沒有明確的表述，因此對特色產業(yè)的解讀就會有分歧。我們曾經提出一個相對精確的表述，這就是要發(fā)展中小城市的原生態(tài)產業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)土產業(yè)。

 

　　我個人相信，就像鄉(xiāng)土建筑現在得到一定程度的認識一樣，今后鄉(xiāng)土產業(yè)，也就是原生態(tài)產業(yè)，也會贏得社會肯定。鄉(xiāng)土產業(yè)的發(fā)展往往具有悠久的歷史，當地的老百姓幾百年來就靠這樣的產業(yè)生活，它往往既有文化屬性，也有生態(tài)屬性，保護環(huán)境實際上就是要同步保護這些鄉(xiāng)土產業(yè)，這也是環(huán)保的一個重要組成部分。我在海南東線看到，沿海中小城市的鄉(xiāng)土產業(yè)都沒了，在城市化的浪潮沖擊下，都沒了，中小城市搞得像家門口的大城市一樣，這樣我到你這里來干嘛？

 

　　原生態(tài)產業(yè)和鄉(xiāng)土產業(yè)概念，相比“特色產業(yè)”要精確的多，方向也明確的多，有助于對地方政府做出更清晰地指引，推動當地產業(yè)的發(fā)展，夯實城市發(fā)展的基礎，夯實城市消費活化的經濟基礎，真正支撐起未來的城市化。

 

　　產業(yè)，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃當中給予了較高的重視。產業(yè)與城市的關系，確實是以往規(guī)劃中所忽略或是片面化的一個環(huán)節(jié)。這絕對不是以往規(guī)劃不了解產業(yè)的重要性，我相信產業(yè)與城市關系的重要性還是能夠得到共識的，關鍵是在對產業(yè)重要性的認識水準上有所差異。比如重要的產業(yè)，主導產業(yè)，支柱產業(yè)，究竟重要到什么樣的程度，是不是重要到集中資源辦大事？是不是重要到“這就是全部的產業(yè)”？產城關系，這是以往的規(guī)劃當中一種非常值得批評的問題，地方政府的導向錯誤，與宏觀指導存在一定的關系。宏觀指導上就不清楚，鼓勵的方向就有問題，這樣地方政府犯錯誤，也是可以理解的。事實上，這種導向性問題，也的確為我們城市中的各種產業(yè)發(fā)展制造了大量的問題，甚至形成了某種意義上的城市災難。比如說某些城市在發(fā)展中集中了全城資源打造“光谷”之類的玩意，只謀求發(fā)展某個單一產業(yè)，把一個有著豐富發(fā)展資源條件的城市變成了一個非常脆弱的單一產業(yè)結構的城市。我們看到，這個世界上很多單一產業(yè)的城市和國家，它們的經濟都是非常脆弱的。比如古巴，它是制糖業(yè)，現在它的經濟非常困難。底特律是汽車城，產業(yè)也是比較單一的，至少過去是比較單一的，汽車產業(yè)出現了種種問題，結果就導致了底特律一蹶不振甚至走向破產。同樣的問題在新城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也有傾向表達，比如在優(yōu)化產業(yè)結構這一節(jié)當中，提出要引導生產性服務業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域積聚。這樣的提法、追求，會為城市的產業(yè)發(fā)展帶來某些危險的缺陷。

 

　　我們從一個眾所周知的角度來看。中國是一個制造業(yè)大國，雖然產業(yè)的轉移或者產業(yè)的升級換代作為一種愿景提出是比較容易的，但是人才、知識、團隊，尤其是就業(yè)者，他們并不可能在短時間內適應這種產業(yè)的升級換代，這就會為他們的生活制造出很大的問題。作為一個制造業(yè)大國，制造業(yè)本身的升級換代才應該是主要的追求方向，片面的、無約束邊界的條件下去強調第二產業(yè)向第三產業(yè)的過渡和發(fā)展，有可能為社會的穩(wěn)定制造出各種各樣的問題。城市在這種轉化的過程中是需要巨大成本投入的，沒有巨大的成本投入，沒有社會其他系統(tǒng)的配套，比如教育系統(tǒng)的配套，社會保障系統(tǒng)的配套，過快地追求第二產業(yè)向第三產業(yè)的過渡和轉變是具有危險性的。

 

　　我認為新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在這方面還缺乏深入的、客觀的、腳踏實地的研究。

 

　　在優(yōu)化城市空間結構和管理格局這一章節(jié)里，提到了要推動特大城市中心城區(qū)部分功能向衛(wèi)星城疏散，強化大中城市中心城區(qū)的高端服務。我認為這樣的提法也可能存在問題，它與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主旨可能存在某種矛盾。如果大中型城市中心城區(qū)的“高端服務”被強化，那么強化本身就是一種積聚，在積聚的情況下是吸引人口、就業(yè)、企業(yè)和商業(yè)機構同步地向中心城區(qū)積聚。另外一方面卻又想推動特大城市中心城區(qū)部分功能向外疏散，那么疏散的愿望就與積聚的結果產生出明顯的矛盾，這些矛盾都是基于對城市的研究不夠，片面受到經濟學家影響造成的。類似這樣比較矛盾的表述，不得不說這是規(guī)劃中的缺憾之處。

 

　　對于新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來說，我個人認為最值得贊賞的就是首次提出要防止城市邊界的無序蔓延。這是巨大的進步，也是對城市本質認識的具有劃時代意義的轉折。以往我們對城市的邊界幾乎是毫無概念的。以北京為例，從二環(huán)路到三環(huán)路，一直發(fā)展到今天的七環(huán)路，實際已經覆蓋到河北地區(qū)了，很顯然城市邊界是無序發(fā)展的。無論從哪個角度來看，這種無序發(fā)展都會產生災難性的結果，導致資源利用的低效，與世界各國主要城市的發(fā)展經驗存在明顯的抵觸（順便說一句，從這個角度說，中國的城市規(guī)劃實際相當于英國上上個世紀的水平），而中國各地城市實踐的結果也證明這是不成功的。因此從這個角度來看，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出邊界問題，對城市未來的發(fā)展是至關重要的、建設性的指引，其積極意義無論如何評價都不過分。

 

　　十二，公交系統(tǒng)與城市的關系不能模糊處理

 

　　下面談談公交的問題。

 

　　城市公交系統(tǒng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中被提到了一個很高的位置，這樣的突出是客觀的，是建立在各國城市發(fā)展經驗基礎上的理性結論。規(guī)劃對某些節(jié)點作出了明確的、技術性的指引。比如，要積極發(fā)展快速公共汽車、現代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)。要求基本實現一百萬人口城市中心區(qū)公共交通站點500米全覆蓋。類似這種明確的要求對今后中國城市的發(fā)展具有積極的建設性作用。

 

　　需要大家注意和評估的主要問題在于，我認為，公交系統(tǒng)和城市的關系在這份規(guī)劃中在一定程度被進行了模糊處理。為什么這樣講呢？公交系統(tǒng)在城市的發(fā)展當中存在大系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關系。如果對大系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關系沒有清晰的認識，就具有一定的盲目性。比如快速公共汽車和現代有軌電車系統(tǒng)，現代有軌電車系統(tǒng)是我們一再推薦的公交系統(tǒng)，具有高效和投資少的特點。而快速公共汽車也就是BRT，這種公交系統(tǒng)從技術角度來看對城市空間存在較大的干擾和影響，對城市的土地價格也存在很大的影響，最大的問題就是它割裂了城市的空間系統(tǒng)。所以，子系統(tǒng)的研究如果不到位，就會影響大系統(tǒng)，看著挺好的提法，實際上會造成很多復雜的問題。

 

　　另外，大容量的公交系統(tǒng)對城市還會存在一些負面影響，這些負面影響就是發(fā)展上的限定條件。如果是一個嚴謹的、強調科學和客觀的國家級規(guī)劃，那么是應該做出指引的。大家設想一下，幾十萬甚至上百萬的城市人口，每天通過大容量公交系統(tǒng)運來運去，一旦某個環(huán)節(jié)出現問題，那造成的結果必然是災難性的。這種事情，在中國的超大城市中都曾出現過，只不過人們的選擇性遺忘可能幫了規(guī)劃者的忙。最近，號稱模范城市的香港地鐵也出過幾次事情，造成了一定程度上的城市癱瘓，結果包括議員在內，都對政府群起而攻。這種負面的問題，你不能輕視，它們都與限定條件有關。而我想重點說明的是，大容量公交系統(tǒng)對城市而言肯定是有積極的意義，但一定也要有發(fā)展的限制條件。規(guī)劃就要有指引和限定，才能構建框架，這是最起碼的內容，如果僅僅是號召和概念，那只能說是比較粗放了，表明有些東西還是不懂。如果我們將來在這些方面能夠看到更清晰的界定條件，就意味著中國在城市規(guī)劃領域、城市發(fā)展領域真的有了進步。

 

　　十三，規(guī)劃的亮點和政策突破值得高度關注

 

　　雖然存在種種問題，但我還是要說，除了上面已經提到的一些明顯具有進步意義的概念、提法之外，這一新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃還存在著許多明顯的亮點。比如，規(guī)劃提出“要堅持規(guī)劃的原則”，“堅持規(guī)劃的地位”，“堅持一本規(guī)劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規(guī)劃”的提法，被明確寫入到這次規(guī)劃當中，這在以往是少見的。而類似的問題在各地表現的非常突出，導致規(guī)劃的嚴肅性大打折扣，以致不少人開玩笑，規(guī)劃、規(guī)劃，墻上掛掛！

 

　　這一規(guī)劃在社區(qū)自治方面有所強調，這也是一個值得稱贊的地方。城市的基礎單位就是社區(qū)，但社區(qū)規(guī)劃長期以來是被忽略的，搞的很少。社區(qū)相當于城市的細胞，如果社區(qū)的管理和服務功能崩潰的話，那么整個城市的有效性運轉也大成問題。社區(qū)自治和社區(qū)管理服務得到重視，這對整個城市的影響將會非常大，具有明顯的社會進步意義。

 

　　稍有遺憾的地方在于，社區(qū)自治和社區(qū)的分級管控在這份規(guī)劃中未得到任何的提示或者指引。這也說明對社區(qū)自治和社區(qū)本身的研究在中國依舊是嚴重缺乏的，或者說是非常不理想的?，F在社會當中，穩(wěn)定的要求，以及各種各樣的要求，都明顯是在導向社區(qū)的。社區(qū)這個城市的基本構成單位，城市的基本細胞，是否得到有效的管理，今后還面臨很大的挑戰(zhàn)。對城市規(guī)劃而言，社區(qū)自治、社區(qū)分級、社區(qū)規(guī)劃等，都是必須的。

 

　　另外一個很有意思的亮點，就是土地的使用和利用。規(guī)劃中，明確提出要完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。過去，這個二級市場在活力、有效性等方面存在很大的爭議。在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推動下，二級市場的完善已經被提上了議事日程，這對土地資源更公平、更有效的利用明顯具有積極意義。類似與土地相關的還包括，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價，這些規(guī)定的強化對未來的土地利用均具有極大的意義，有助于資金流入農村，有助于文明下鄉(xiāng)，有助于城鄉(xiāng)一體化的實現。

 

　　應該說，這些規(guī)定和要求落地之后，尤其是在形成了明確的政策和法規(guī)之后（我個人認為，現在這個規(guī)劃相當于國務院文件，到不了法規(guī)的層次，是以部委批復為基礎的，沒有法律地位），中國以往為人們所詬病的土地經濟可能會出現轉折性的變化，這是一個重大的突破。究竟這種重大的突破會導致怎樣的社會后果，將會出現怎樣的城市實踐，目前還不好形成論斷。要指出的是，類似的討論在以往也不斷地進行著，大家也都認識到這一政策是具有風險性的。具體來說，比如農民如何使用土地擔保抵押后獲得的資金，農民個人的破產問題如何進行處理，都還沒有討論清楚，也就因此形成了政策風險。如何解消這些政策風險，是擺在地方政府和城市運營者面前的一個重大難題。

 

　　有趣的是，這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃還涉及到比較多的金融領域，比如地方債券、地方政府的市政債券發(fā)行，都是非常有趣的改變。一般來說城鎮(zhèn)化規(guī)劃不會涉及到更多的金融領域，而這一次顯然有所不同，雖然文字不多，但還是有所突破的，可能會形成新的金融市場，比如垃圾債的市場，進而創(chuàng)造出新的交易體系。令人比較擔心的是，市政債券的發(fā)行，會不會將籌集到的資金沖抵城投債。如果只是用來“填窟窿”，那市政債的效用就會大打折扣，市政債的發(fā)行也會出現很多問題。市場可能并不一定會認可和支持這種市政債的發(fā)行。這些都是比較大的有待觀察的問題。

 

　　十四，規(guī)劃中應有而遺漏的幾個問題

 

　　令人比較遺憾的是，這一規(guī)劃還是遺漏了若干問題。比如物流問題。在現代城市尤其是城市圈中，物流是最重要的產業(yè)，對城市未來發(fā)展的影響極大。如果產業(yè)要分布式發(fā)展，那就要按照供應鏈去做，這就要依靠物流，如何降低物流成本就是大問題?，F在，物流成本在中國城市經濟當中表現得越來越明顯。物流成本占商品成本達到18%甚至更高。18%實際已經是一個比較老的數據了，隨著汽油不斷漲價，實際應該更高。作為一個面向未來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對物流體系的建設、物流成本的約束幾乎沒有絲毫涉及，這不能不說是一個比較大的缺陷。

 

　　第二個涉及不多的問題就是老齡化。老齡化在這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃中只涉及到了一點點，即建設老人關愛服務體系。顯然這個城鎮(zhèn)化規(guī)劃嚴重低估了中國社會老齡化問題的嚴重程度，這對城鎮(zhèn)化的實現和落地將會形成嚴重的影響。這份規(guī)劃的有效性要建立在對現實的城市環(huán)境、對城市社會未來的發(fā)展進行過有預見性、前瞻性的充分評估的基礎之上。一旦忽略掉老齡化這樣明顯存在的因素，意味著趨勢判斷就有問題，它的有效性就會打折扣。這份規(guī)劃非常清晰地表現出條塊和經濟學家們各負其責，然后拼積木、搭起來的特點，在某種程度上，更像是一個意見匯總，而并非是一個規(guī)范的真正意義上的戰(zhàn)略規(guī)劃。

 

　　此外，就是生態(tài)和環(huán)境保護。這方面規(guī)劃比過去已經有明顯進步，綠色和環(huán)保概念分布式的體現在各方面的要求之中。問題只是，還沒有跟上社會發(fā)展的節(jié)奏，前瞻性上有些問題。比如低碳交易以及大力度的環(huán)境保護措施，這些問題還缺乏指引和定向。

 

　　我相信，未來如何看待和使用這樣一個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對地方政府而言，難度是比較大的，還需要地方政府從創(chuàng)新的角度來解決這些挑戰(zhàn)和問題，因地制宜的謀求發(fā)展。我個人估計，這一規(guī)劃提出之后，應該是“資熱城冷”，最熱的應該是資本市場，熱的是資金流，冷的是城市領域。一個是好做不好說，一個是好說不好做，于是兩級化的表現就出來了。究竟是不是這樣，大家可以在以后觀察。