習近平總書記在近期的講話中談到，我國要在“紅線”和“底線”的基礎上推進城鎮(zhèn)化。紅線是清楚的——18億畝耕地。但是，底線是什么？

　　在我看來，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“底線”由具有兩類特征的決策所決定：

　　第一，如果在城鎮(zhèn)化過程中犯決策錯誤，此類錯誤所造成的結果是后人難以糾正的。因為城鎮(zhèn)化過程中的人類聚居點和基礎設施的建設都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯誤，后人就很難糾正。

　　第二，如果這類錯誤犯了以后，會嚴重妨礙可持續(xù)發(fā)展，或者會帶來社會、經(jīng)濟甚至政局的動蕩。也就是說，由一個錯誤，引發(fā)一連串的錯誤。

　　如果用這兩類特征來衡量城鎮(zhèn)化遠期發(fā)展的底線，歸納起來大致有以下幾個底線需要關注。

　　城市和城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展，今后城鎮(zhèn)化進程中相當一部分財政投資應當投向小城鎮(zhèn)

　　【閱讀提示】拉美、非洲一些國家城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大。

　　中央領導都非常擔憂我國的特大型城市會否過分地膨脹，因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。

　　城市規(guī)模越大，商品生產(chǎn)的效益就越高。它們創(chuàng)造的就業(yè)崗位越多、公共服務的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來生活工作。所以，超大城市能夠自動吸收人口的另一面，就是引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán)。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲國家的注意力從戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展。當時，城市規(guī)劃學領域有一位著名人物，即芬蘭的規(guī)劃學家沙里寧，就敏感地意識到了這個問題。他認為，所有的世界級大城市都必須走一條“有機疏散”的道路。

　　在二戰(zhàn)還沒結束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當時只有3600萬人口，卻集中了500萬的精英跟德國法西斯作戰(zhàn)；戰(zhàn)爭一結束，這500萬人就要結婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來，倫敦就會“爆炸”。受沙里寧思路啟發(fā)，丘吉爾請了一批規(guī)劃學家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個衛(wèi)星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發(fā)公司后，通過向國家財政借款，一次性地把農(nóng)地征過來做新城規(guī)劃和基礎設施投資，然后再把土地賣出去、把錢收回來后實現(xiàn)滾動發(fā)展。此后，英國的“新城計劃”發(fā)展成“新城運動”，影響了整整一代人。有了關于“大倫敦”的新城規(guī)劃以后，“大巴黎”的新城規(guī)劃也緊隨其后。這些規(guī)劃無一不遵循沙里寧的“有機疏散論”。

　　在我國，這一類大城市的疏散早該開始。但是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。其實，英國在這個問題的探索上也經(jīng)歷過許多痛苦，在具體實踐上也經(jīng)歷了第一代、第二代和第三代新城。

　　第一代新城：就像北京的回龍觀，30萬人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。

　　第二代新城：丘吉爾時代的規(guī)劃學家們就敏感地認識到，應該發(fā)展第二代新城，人口規(guī)模應該在20萬人以上、就業(yè)崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。

　　第三代新城：繼第二代新城實踐后，又迅速推出第三代新城，人口規(guī)模為30萬左右，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)自己創(chuàng)造，實現(xiàn)職住平衡。這既保證了新城的經(jīng)濟活力，又大大減少了對老城市的交通壓力。

　　如是，英國規(guī)劃學家才逐步探索出了新城科學規(guī)劃和建設的正確路徑。在探索新城建設的過程中間，他們逐步得出了一個結論：新城開發(fā)成功的關鍵，是其人居環(huán)境應該比老城還要更高、公共服務質(zhì)量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機疏散才有可能實現(xiàn)。

　　回過頭來看我國，哪一個新城足以承擔老城重要功能的分流？這些新城建設，正是因為沒有吸取先行國家的經(jīng)驗，在規(guī)劃建設標準時把起點定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進主城來。

　　從更廣的角度來看，我國小城鎮(zhèn)的基礎設施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對退化，造成了近20年來我國小城鎮(zhèn)的人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，這是一個危險的“數(shù)字鴻溝”。我國小城鎮(zhèn)人居環(huán)境與先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境之間的差距正越來越大。

　　這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮(zhèn)，而幾乎所有的支農(nóng)補貼和扶植政策都是繞過小城鎮(zhèn)直奔田頭的；原因二：小城鎮(zhèn)本身缺土地出讓金、沒有城市維護費、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無”，是造成我國小城鎮(zhèn)跟先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)之間存在巨大差別的主要原因。

　　在編制當前這一輪城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃的過程中，各方幾乎同時都認識到小城鎮(zhèn)是我國健康城鎮(zhèn)化的一個命脈。如果沒有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，健康的城鎮(zhèn)化是無法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大。這些大城市與小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調(diào)，將來即便形成城市群，在經(jīng)濟上也會是低效率的。我們不能再犯這樣的錯誤。

　　正因為這樣，今后城鎮(zhèn)化進程中的相當一部分財政投資應當投向小城鎮(zhèn)。概括而言，小城鎮(zhèn)必須要在以下四個方面先做到：要有一套從事城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機構；有一套必要的基礎設施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設和規(guī)范管理體系；有一套基本的公共服務設施，比如學校、醫(yī)院、沒有假貨的超市，等等。

　　這“四個一套”是對小城鎮(zhèn)人居環(huán)境最基本的要求。小城鎮(zhèn)確實要多元化發(fā)展，但如果沒有了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化會步入險境。

　　城市和農(nóng)村要互補發(fā)展，健康的城鎮(zhèn)化應建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎之上

　　【閱讀提示】健康的城鎮(zhèn)化，應當建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎之上。從經(jīng)濟穩(wěn)定的角度來看，這種城鄉(xiāng)互通的人口流動，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，因危機而生的副作用就弱化了不少。

　　有些經(jīng)濟學家總是簡單地認為，只要把農(nóng)村的人口搬到城市里來，就完成了城鎮(zhèn)化，生產(chǎn)效率會自動提高、社會分工會自動推進、科技水平會自動發(fā)展。這其實是有問題的。任何一個國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須是健康城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全的底板。

　　這一底板還會呈現(xiàn)出另外一種作用：隨著城鎮(zhèn)化率超過50%，傳統(tǒng)農(nóng)村會越來越“值錢”，鄉(xiāng)土文化、一村一品、農(nóng)業(yè)景觀、田園風光會變成稀缺資源，由此就會萌發(fā)農(nóng)村旅游熱潮，從而帶動農(nóng)村超越工業(yè)化階段，走向一條綠色、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

　　有哪些事或錯誤的決策，可能會觸犯“城市和農(nóng)村要互補”這條底線？

　　錯覺一：過高的城鎮(zhèn)化率預期。

　　當前，各省城鎮(zhèn)化規(guī)劃所設定的城鎮(zhèn)化率目標可以不斷地隨時間攀升到60%、70%、80%……按照這個路子走，其實是有問題的。

　　世界上的國家大致可分為兩類。一類是人口以外來移民為主，且土地遼闊、地勢平坦，比如美國、澳大利亞等。這類國家的城鎮(zhèn)化率可以達到85%以上甚至90%。另外一類，比如法國、意大利、德國和日本，曾積累了豐厚的傳統(tǒng)農(nóng)耕文明。他們的城鎮(zhèn)化率峰值一般只能達到65%左右。這些國家的人口大都以原住民為主，且地形大多崎嶇不平、人多地少。由于這些國家很多市民的祖先來自農(nóng)村，一般容易發(fā)生“逆城市化”現(xiàn)象。

　　其實，這類“回歸田園”的現(xiàn)象在浙江已經(jīng)發(fā)生。在該省，住在城市里的人口是60%，農(nóng)村里是40%；住在農(nóng)村的那40%人口中，60%的人是不務農(nóng)的，只是居住在農(nóng)村，其中只有40%是真正務農(nóng)的人口。由此可見，住在農(nóng)村的人，未必就是務農(nóng)的。現(xiàn)在大量城市中的老年居民拿了養(yǎng)老金后到農(nóng)村租一個房子，住在那里養(yǎng)老，呼吸新鮮空氣，種點菜、養(yǎng)養(yǎng)家禽……隨著農(nóng)村生活條件的改善，此類現(xiàn)象將日益普遍。

　　錯覺二：迷信私有化的土地政策。

　　現(xiàn)在有不少學者主張，農(nóng)民應該把自己的承包地、宅基地和農(nóng)房賣掉，然后帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的先例實際上在拉美、非洲早就出現(xiàn)過，農(nóng)民因為土地私有化，把土地和房產(chǎn)賣了之后舉家遷入城市。

　　但是，根據(jù)聯(lián)合國人居署的統(tǒng)計，如果這樣做，由于大量土地出售而導致的土地價格低廉，會形成資本對土地的廉價掠奪，而農(nóng)民因此獲得的并不多甚至可能非常少。有的剛夠支付去城市的路費，卻再也回不去了。在強大的資本面前，農(nóng)民的權益遭受漠視已成定局。

　　健康的城鎮(zhèn)化，應當建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎之上。從經(jīng)濟穩(wěn)定的角度來看，這種城鄉(xiāng)互通的人口流動，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，因危機而生的副作用就弱化了不少。而如果讓農(nóng)民“裸身”進城，有去無回，國家整體經(jīng)濟結構很可能就此失去彈性。

　　錯覺三：將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)“一樣化”。

　　當前，大量的村莊被拆，村莊的數(shù)量急劇減少，許多基層干部夢想一步就把農(nóng)村變成城市、希望因為并村而多出來的土地指標可以在城市中變賣。但是，如今不少所謂“農(nóng)村里的‘城市社區(qū)’”都空在那里。這也是一種資源浪費。其所造成的結果不是城鄉(xiāng)互補發(fā)展，而是“城鄉(xiāng)一樣化”。“城鄉(xiāng)一樣化”不僅可能導致寶貴的鄉(xiāng)土旅游資源的喪失，也不利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建立。

　　錯覺四：把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看成單純的擴大土地規(guī)模。

　　世界上有兩種現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟模式：一是土地規(guī)模型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，追求每一戶種幾百畝甚至幾千畝。這類模式在以移民為主的國家占主導地位。二是在人多地少的原住民國，一般采取以適度規(guī)模的社會服務來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在該模式下，農(nóng)戶種的土地可能只有幾十畝甚至更小的規(guī)模，但是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務都可以分包出去，由專業(yè)企業(yè)來提供低成本服務。因此，盡管每戶農(nóng)戶擁有的土地不多，卻還是可以形成經(jīng)濟效率。這種規(guī)模服務型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)在法國、意大利、日本等國很普遍。

　　我國絕大多數(shù)省比較適宜采用第二種模式。而河南、東三省等地是適用于土地規(guī)模型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展路子的。在我國，這兩種模式可以并行不悖。其中，自然村落和小城鎮(zhèn)無疑可以是建立規(guī)模服務型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式的基地。

　　城鎮(zhèn)空間務必保持緊湊，達到每平方公里1萬人

　　【閱讀提示】有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒法糾正的。

　　要想確保我國18億畝耕地的紅線不被突破，有一個法寶，那就是城市空間密度要緊湊，達到每平方公里1萬人。這樣的土地利用密度在全世界屬于比較高的。如果我們所有的城市，包括新的衛(wèi)星城建設，都符合這個空間人口密度要求，同時再考慮新增建設用地最好是非耕地或者少用耕地，我們在耕地保護、緊湊發(fā)展等方面的目標就實現(xiàn)了。

　　為什么要在城鎮(zhèn)化中期提出城鎮(zhèn)空間的密度問題？城鎮(zhèn)化跟機動化高度重合的大國例子，一個是美國，另一個就是中國。人們在歐盟旅游時會經(jīng)?？吹剑隽顺鞘幸徊?，就是美麗的田園風光，而在美國，卻是過了城市還是城市，連綿不斷的低密度城市。一般而論，美國的城市破產(chǎn)有兩類：一類就是像底特律那樣的產(chǎn)業(yè)枯竭型；一類是由于城市蔓延，造成基礎設施和公用設施的建設費用成倍提高，久而久之導致城市破產(chǎn)。

　　美國、歐盟在文化上同種同源，但城市化的形態(tài)為什么會不一樣？因為歐盟是城鎮(zhèn)化時期在先、汽車進入家庭在后，城市基本保持了緊湊的空間格局。而在美國，是城鎮(zhèn)化和機動化同步發(fā)生，即出現(xiàn)“車輪上的城市化”，如火如荼的高速公路投資和郊區(qū)購房優(yōu)惠信貸計劃則加劇了城市的蔓延。而對我國來說，城鎮(zhèn)化和機動化若同步發(fā)生將是非常危險的。我們決不能走美國式的所謂“車輪上的城市化”道路。

　　如果要保持緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度，需要注意以下幾個方面：

　　第一，在城市規(guī)劃中盡可能不出現(xiàn)各種功能單一的“區(qū)”，而要走向具有復合功能的新城。對于這些新城的數(shù)量、坐落和規(guī)劃，也要嚴格把關。

　　第二，防止無序的農(nóng)村建設用地審批。不少地方農(nóng)村建設用地管理極為粗放，有些人還提出農(nóng)村的建設用地要與國有土地同權、同價。如果那樣的話，原來規(guī)劃中用以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套服務的建設用地很可能就會被資本扭曲。

　　第三，工礦用地粗放問題。前幾年，各級政府熱衷于各類開發(fā)區(qū)的擴建，造成工礦用地成倍增長，已成為濫占耕地、粗放用地的主要推手之一。

　　第四，小產(chǎn)權房問題。小產(chǎn)權房其實就是占用農(nóng)地蓋房。換句話說，就是農(nóng)民不種糧食而改“種房子”以爭取收入。小產(chǎn)權房的誘惑力很大，尤其是在地價高的一些城市。這種小產(chǎn)權房建設根本不按照城市規(guī)劃，建筑質(zhì)量也無法保證。如果城市就在一重又一重的小產(chǎn)權房建設浪潮中一步步向前蔓延，那就很可能成為一種失控的攤大餅運動，城市低密度蔓延就會產(chǎn)生、加劇。

　　第五，因高速公路過度建設而導致的大量私家車出行。有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地都拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒法糾正的。美國現(xiàn)在的城市蔓延問題就是奧巴馬糾正不了的。他要推動“綠色革命”，號召美國人回到城里住，但應者寥寥。

　　健康和諧的城鎮(zhèn)化是由市場這只無形的手和政府有形的手相互合理作用的結果。現(xiàn)在最怕政府這只手亂動。如果在大的決策上出現(xiàn)錯誤或者觸動了上面所講的幾條底線，那將來的后果是很難糾正的。

　　（作者為住房和城鄉(xiāng)建設部副部長，中國城市科學研究會理事長）