對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化而言，這是一個(gè)“裂變”的過(guò)程。與之前盲目擴(kuò)張、高成本、行政命令推動(dòng)下的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化將承載著“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整重要依托”的使命。政策如何有效發(fā)揮？他山之石能否借鑒？《支點(diǎn)》記者在北京采訪了英國(guó)社區(qū)及地方政府事務(wù)部首席規(guī)劃師史蒂夫·科特曼。

　　讓民眾充分參與城市規(guī)劃

　　《支點(diǎn)》：在城市發(fā)展規(guī)劃和政策制定中，英國(guó)地方政府和中央政府扮演著怎樣的角色？

　　史蒂夫·科特曼：英國(guó)社區(qū)及地方政府事務(wù)部既是規(guī)劃制定的參與者，也是獨(dú)立考核者。其中，考核部門(mén)被稱(chēng)為“規(guī)劃預(yù)期”，工作人員由我們物色，雖然擁有政府背景，但他們相對(duì)獨(dú)立，主要職責(zé)是提供政府運(yùn)營(yíng)規(guī)劃、地方政府如何通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移從中央政府獲得資金、控制稅收分配的政策支持。

　　同時(shí)，作為城市規(guī)劃策略的負(fù)責(zé)方，我們需要告訴地方議會(huì)，尚有哪些空間可以提升、他們應(yīng)該采取何種措施，而且也參與執(zhí)行其中多數(shù)的發(fā)展規(guī)劃。

　　在英格蘭，城市規(guī)劃通常由地方議會(huì)參考具體情況后制定而成。就制定方式而言，是通過(guò)一種“公眾考核”的方式來(lái)檢驗(yàn)該規(guī)劃的可行性。前期，他們與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾交流詢(xún)問(wèn)、傾聽(tīng)意見(jiàn)，后期再獨(dú)立檢驗(yàn)考核這一規(guī)劃的好壞，最終形成報(bào)告。

　　《支點(diǎn)》：在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，地方政府如何保證政策落地？

　　史蒂夫·科特曼：在中國(guó)，地方政府首先聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的顧問(wèn)、組織、公司準(zhǔn)備城市規(guī)劃，之后提交至上級(jí)政府，再取得住建部的審批許可，尤其是對(duì)一些中型城市來(lái)說(shuō)更是如此。像北京和上海這樣的城市，審批還需經(jīng)國(guó)務(wù)院通過(guò)。地方政府聘請(qǐng)的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、咨詢(xún)公司負(fù)責(zé)提供技術(shù)層面的支持，細(xì)化發(fā)展前景。

　　但在英國(guó)，這個(gè)過(guò)程恰好相反。各地方議會(huì)首先會(huì)對(duì)房屋的需求量作出評(píng)估，根據(jù)規(guī)模計(jì)算制定出方案，例如15年內(nèi)需要5420座房屋，然后再去嘗試規(guī)劃土地。與中國(guó)擁有一個(gè)強(qiáng)大而有效的政府不同，對(duì)于英國(guó)的政策制定者來(lái)說(shuō)，政策落地的考核常常是令人沮喪的，因?yàn)樗麄儫o(wú)法負(fù)責(zé)履行兌現(xiàn)。

　　《支點(diǎn)》：城市建設(shè)需要資金，英國(guó)的地方政府有何主要收入來(lái)源，又是如何處理的？

　　史蒂夫·科特曼：英國(guó)的市政稅或家庭稅類(lèi)似于中國(guó)熱議的房產(chǎn)稅，它是一種財(cái)產(chǎn)稅，同時(shí)又具有所得稅的性質(zhì)，是英國(guó)地方政府的主要收入來(lái)源。市政稅由英國(guó)地方政府根據(jù)個(gè)人住房的價(jià)值按比例收取，價(jià)值越高，支付的稅費(fèi)越多。即便擁有一處很小的住所，也可能支付很高的市政稅。

　　市政稅用來(lái)為各項(xiàng)地方公共服務(wù)“買(mǎi)單”，涉及住房、教育、消防、治安、公路、衛(wèi)生、規(guī)劃、健康、社會(huì)福利、兒童和老年人照顧以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方方面面，因此地方議會(huì)需要對(duì)其所提供的服務(wù)進(jìn)行謹(jǐn)慎思考。市政稅對(duì)這些服務(wù)的貢獻(xiàn)力約為20%，除倫敦地區(qū)的城市服務(wù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較為昂貴之外，其他各地區(qū)差異不大?？梢?jiàn)，地方政府并未從中“賺利”。

　　“住宅需求勝過(guò)空蕩蕩的辦公室”

　　《支點(diǎn)》：每個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程都要面臨城市資源配備和人口遷移的問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程中，英國(guó)遇到過(guò)哪些問(wèn)題，又是如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展？

　　史蒂夫·科特曼：城鎮(zhèn)化人口遷移在英國(guó)歷經(jīng)了400年之久，而中國(guó)政府正嘗試在40年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程。英國(guó)曾因自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，為自發(fā)性、盲目性和不平衡性的城鎮(zhèn)化付出過(guò)沉痛代價(jià)。不過(guò)，隨著一系列的矯正措施，人們從鄉(xiāng)村遷移到城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村模樣也發(fā)生了改觀。尤其從1948年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》生效起，英國(guó)農(nóng)業(yè)的主體地位得到強(qiáng)化，農(nóng)業(yè)用地有了法律保障。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，提供了發(fā)展的基本動(dòng)力。

　　《支點(diǎn)》：英國(guó)城市沒(méi)有太多的高層建筑，人口密度也較低。英國(guó)是如何處理土地需求、節(jié)約土地資源的？

　　史蒂夫·科特曼：作為一個(gè)島國(guó)，英國(guó)也飽受人口密度問(wèn)題的困擾。在英國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化早期，城市中心的人口密度一度達(dá)到峰值。目前，倫敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海，原因是城市中心區(qū)域狹小，商業(yè)高度集中。

　　中國(guó)城市居民通常住在高層公寓里面，或許是因?yàn)閯e無(wú)選擇，而在上世紀(jì)60年代，英國(guó)在高層建筑方面有過(guò)糟糕的“發(fā)明”——大量建筑為社會(huì)公共服務(wù)而造。我們的錯(cuò)誤在于：沒(méi)有足夠的土地，就應(yīng)該有足夠的空間。

　　過(guò)去30年間，英國(guó)的土地占用率僅為現(xiàn)有可利用土地的1%。在倫敦人的潛意識(shí)中，過(guò)度開(kāi)發(fā)會(huì)帶來(lái)?yè)頂D。事實(shí)上，由于有45%土地受到保護(hù)，整個(gè)國(guó)家僅剩55%的土地可以利用，其中道路和公園占據(jù)5%，10%的土地已被開(kāi)發(fā)利用。

　　幾年前，當(dāng)政府意識(shí)到城市中心的辦公空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求時(shí)，制定了“空間開(kāi)發(fā)”規(guī)劃，即允許人們將辦公空間轉(zhuǎn)換為住宅，以鼓勵(lì)更多的建筑為居住所用。政府在全國(guó)范圍內(nèi)打出“住宅需求勝過(guò)空蕩蕩的辦公室”的口號(hào)，并對(duì)執(zhí)行城市和極少數(shù)地方議會(huì)減免相關(guān)稅收，對(duì)個(gè)人不收取任何費(fèi)用。

　　《支點(diǎn)》：在城鎮(zhèn)化布局上，商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)如何達(dá)到和諧？

　　史蒂夫·科特曼：工業(yè)必須遠(yuǎn)離住宅區(qū)，和諧的商業(yè)則可以同住宅區(qū)共存。倫敦市中心之外為商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的混合區(qū)。在布局上我們指定用途，明確定義住宅、商店、辦公等區(qū)域，并對(duì)相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目征收稅款，且只允許部分用途更改。同時(shí)，政府對(duì)開(kāi)發(fā)商征收的“社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施稅”也用來(lái)分擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。