近日召開的全國城鎮(zhèn)化會議，首次提出城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，要遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。這意味著要揮別過去“工具化”式的城鎮(zhèn)化，而充分尊重城鎮(zhèn)化的規(guī)律，尊重人口自由遷徙的權利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉(xiāng)自由流動，政府要做好公共配套規(guī)劃。

　　過去，城鎮(zhèn)化之所以成為工具，源于地方政府“經(jīng)營城市”的經(jīng)濟增長模式，即通過土地征收和出讓，撬動銀行貸款和社會融資，獲得招商引資和房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)模化增長，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長和獲得政績。這一過程的外在表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化：征地范圍越來越大，城市呈現(xiàn)繞中心城區(qū)“攤大餅”式的擴張，資金和土地的結合產(chǎn)生了無數(shù)的工廠和工業(yè)園區(qū)，農(nóng)村剩余的勞動力就往這些工廠和工業(yè)園區(qū)集中。因此，城鎮(zhèn)化的三大要素——人到哪去、錢從哪來和地怎么管，都要服從于經(jīng)營城市的需要。

　　過去城鎮(zhèn)化中，“人往哪去”往往是被動的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動的這個“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動了就業(yè)的增長。地方政府一般不太重視通過提供優(yōu)質的公共服務和公共服務均等化來吸引人口流入，并通過城鎮(zhèn)化過程中人口流入來培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無法城市化的、廉價的1.6億產(chǎn)業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設計、執(zhí)政考核和激勵機制設計直接相關。

　　再看“錢從哪里來”的問題。過去城鎮(zhèn)化主要靠土地出讓來解決錢的問題。1999-2011年的13年間，城鎮(zhèn)土地出讓收入共為地方政府帶來了12.9萬億元的收入，占GDP的比重達到33%。2011年，全國城鎮(zhèn)土地出讓收入支出結構中排名前三位的是征地拆遷費、土地開發(fā)支出和城市基礎設施建設，分別占比達到46%、17%和18%，這三項支持基本都在為城市邊界的擴張做貢獻。2012年，城鎮(zhèn)土地出讓收入達到2.9萬億元，占地方財政收入的67%，基本開支也主要集中在這三個方面。

　　人和錢的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過去的城鎮(zhèn)化中，招商引資是最大的載體，其規(guī)模直接決定GDP和營業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競爭，導致工業(yè)用地廉價甚至無償?shù)卮笠?guī)模供給，損失的部分和相應的基礎設施供給主要靠商品房用地的高價出讓來彌補。于是，我們看到了用地結構上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價格高，這就是城“攤大餅”式擴張和土地城市化的景象。