改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了明顯的進(jìn)展。1978年到2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口總量從1.72億增加到6.91億，城鎮(zhèn)人口比重由17.92%提高到51.27%。2010年我國(guó)城市總數(shù)657個(gè)，小城鎮(zhèn)19410個(gè)，城鎮(zhèn)體系逐步完善。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等三大城市群基本形成，中西部地區(qū)城市群初露端倪；大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，改變了億萬(wàn)農(nóng)民的命運(yùn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力，有效地支撐了工業(yè)化快速發(fā)展，有力地推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。在過(guò)去30年時(shí)間內(nèi)，我國(guó)完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷上百年時(shí)間才走過(guò)的進(jìn)程，為走出一條有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行了探索實(shí)踐，但是也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

　?。ㄒ唬┐嬖诘闹饕獑?wèn)題

　　1、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。一是城鎮(zhèn)常住人口中包含大量農(nóng)民工。2010年中國(guó)按照常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率為49.95%，而非農(nóng)業(yè)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為34.17%，二者之間相差15.78個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口中包含了約2.1億農(nóng)業(yè)戶籍人口。二是城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口問(wèn)題日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)推算，2010年中國(guó)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口總量接近7000萬(wàn)，他們大多文化水平較高，在農(nóng)村沒(méi)有土地和住房，有網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)。三是大量農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口無(wú)法享受與本地城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務(wù)，使他們長(zhǎng)期處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用粗放。2000～2010年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)建成區(qū)用地?cái)U(kuò)張速度要快于其吸納人口的速度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在利用效率不高，目前城市人均建設(shè)用地133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定80～120平方米的標(biāo)準(zhǔn)。然而在農(nóng)村人口大量減少的同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增。2000～2010年中國(guó)農(nóng)村人口減少了1.37億，但村莊用地卻從2.17億畝上升為2.21億畝。

　　3、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會(huì)不均等。主要表現(xiàn)為：一是行政等級(jí)高的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張更快。2000～2010年，中國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了95.8%，而同期中國(guó)縣級(jí)以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。二是城市間存在較大公共服務(wù)差距。2010年地級(jí)以上城市市轄區(qū)人均教育支出、人均床位數(shù)和人均醫(yī)生數(shù)分別是縣和縣級(jí)市的1.97、2.6和2.8倍。三是特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)不高。2010年千強(qiáng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口已經(jīng)達(dá)到7.6萬(wàn)人，這些事實(shí)上的中小城市普遍存在城市管理職能不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制不適應(yīng)實(shí)際需要等問(wèn)題。四是原城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被廢止。一些中小城市和小城鎮(zhèn)實(shí)際人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了原大中城市標(biāo)準(zhǔn)。而目前按行政等級(jí)來(lái)確定的支持大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策，已經(jīng)嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。2010年我國(guó)100萬(wàn)人口以上的城市已經(jīng)達(dá)到125個(gè)，5萬(wàn)人以上的小城鎮(zhèn)有740個(gè)。

　　4、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題突出。一是外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)比例總體較低，截止2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。二是城市對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的住房保障缺少實(shí)質(zhì)性的政策措施，農(nóng)民工集聚區(qū)缺乏政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入。三是在城市的農(nóng)民工子女仍然面臨入讀公辦學(xué)校難等障礙，高中以后階段的教育和升學(xué)問(wèn)題亟待解決。四是缺少職業(yè)病防護(hù)服務(wù)，近年來(lái)職業(yè)病發(fā)病人中80%是農(nóng)民工。五是城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度仍未真正形成，農(nóng)民工勞動(dòng)簽約率低，2010年與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占42%。

　　5、當(dāng)前城市發(fā)展模式存在弊端。一是盲目追求“國(guó)際化大都市”，嚴(yán)重超越現(xiàn)實(shí)國(guó)情；二是對(duì)“生態(tài)城市”、“花園城市”的理解只注重表面建設(shè)，搞大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、大公園等各種景觀工程，浪費(fèi)資源；三是熱衷新城建設(shè)和高檔地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，忽視老城區(qū)和外來(lái)人口集聚區(qū)等中低收入人口集中居住區(qū)的改造；四是城市發(fā)展“嫌貧愛(ài)富”，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)針對(duì)戶籍人口和富人的需求，不僅拉大了城鄉(xiāng)差距，并抬高了農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻。

　　（二）原因分析

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，但其中最為關(guān)鍵的，一是長(zhǎng)期累積的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了固化的利益格局，二是城鎮(zhèn)公共服務(wù)等級(jí)化和區(qū)域化的格局使得城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新的矛盾不斷增多，使改革的任務(wù)日益艱巨。

　　1、戶籍管理制度改革進(jìn)展緩慢。與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、社保、保障性住房等公共服務(wù)，是以行政區(qū)劃為單位提供的。由于擔(dān)心大規(guī)模外來(lái)人口在當(dāng)?shù)芈鋺魰?huì)攤薄當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民所享受的社會(huì)福利，所以一些地方政府既不愿意本地農(nóng)民進(jìn)城落戶，更不愿意接納外來(lái)人口進(jìn)入本地落戶，在城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間、區(qū)域間形成了固化的利益格局。因此，戶籍管理制度改革不僅涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系，而且涉及到不同城鎮(zhèn)、不同區(qū)域利益關(guān)系的調(diào)整，加大了改革的難度。

　　2、土地利用制度改革滯后。一是政府“低補(bǔ)償征收、高價(jià)格出讓”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是拿地成本過(guò)低助長(zhǎng)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的粗放性擴(kuò)張。三是在GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核壓力下，地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地強(qiáng)度普遍偏低，容積率一般只有0.3至0.6。四是農(nóng)村宅基地配置缺乏有效退出機(jī)制，福利化傾向嚴(yán)重，財(cái)產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅、宅基地閑置、建新不拆舊的現(xiàn)象普遍存在。

　　3、等級(jí)化城鎮(zhèn)行政管理體制下公共資源過(guò)度向行政等級(jí)高的城市集中。中國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)管理體制是按行政等級(jí)劃分的，并且城鎮(zhèn)間普遍存在上下級(jí)行政隸屬關(guān)系。行政等級(jí)越高的城市掌控的用地指標(biāo)、年度投資等資源的分配能力越強(qiáng)，因此公共資源投入過(guò)度偏向于行政等級(jí)高的城市。2010年中國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占全國(guó)地方財(cái)政收入的28.8%，而支出占到35.1%，市轄區(qū)人均財(cái)政支出是縣和縣級(jí)市人均財(cái)政支出的2.54倍。按土地利用總體規(guī)劃，河南省到2020年用地96%為縣級(jí)以上及省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地，小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)只占4%。

　　4、現(xiàn)行財(cái)政體制與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，大量招商引資，吸引了大量非農(nóng)就業(yè)人口，但是由于地方財(cái)政留成比例過(guò)低，造成對(duì)外來(lái)人口公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍人口為依據(jù)，發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了大量的外來(lái)流動(dòng)人口，在促進(jìn)這些人口的公共服務(wù)方面并沒(méi)有得到中央財(cái)力的相應(yīng)支持，致使吸納外來(lái)人口較多的城鎮(zhèn)政府缺乏戶籍制度改革的積極性。

　　5、城市發(fā)展導(dǎo)向存在偏差，機(jī)制不完善。一是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，因中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過(guò)快，大多數(shù)城市管理者對(duì)管理和經(jīng)營(yíng)城市尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，盲目照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展的表面現(xiàn)象。二是一些城市政府在政績(jī)觀影響下，過(guò)多注重視覺(jué)工程，寄希望在短期內(nèi)使城市發(fā)生根本變化，而忽視了城市發(fā)展既是長(zhǎng)期建設(shè)過(guò)程，也是制度完善過(guò)程。三是一次性土地出讓收益的機(jī)制在客觀上支撐了政府的短期行為。四是政府權(quán)力過(guò)于集中，基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化發(fā)育不足，公眾參與和監(jiān)督機(jī)制不健全。

　　6、城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式過(guò)度依賴于廉價(jià)勞動(dòng)力。一是一些地方政府崇尚GDP，通過(guò)降低企業(yè)成本，鼓勵(lì)招商引資，對(duì)企業(yè)逃避社保、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益等行為監(jiān)管嚴(yán)重不足。二是地方政府在公共服務(wù)上，往往重戶籍人口錦上添花，輕外來(lái)人口雪中送炭，以此來(lái)減少對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)，從而降低城市的發(fā)展成本。