城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)財(cái)稅體制提出挑戰(zhàn)，如收益與風(fēng)險(xiǎn)的分享共擔(dān)就是一個(gè)復(fù)雜的問題

　　主持人：城鎮(zhèn)化與財(cái)稅體制密切相關(guān)。您認(rèn)為城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)會(huì)對(duì)財(cái)稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而防止公共服務(wù)的供應(yīng)與需求脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　劉尚希：在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生收益，也會(huì)發(fā)生公共風(fēng)險(xiǎn)，收益與風(fēng)險(xiǎn)該如何分享、共擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的問題。這對(duì)當(dāng)前的財(cái)稅體制提出新挑戰(zhàn)和新要求。

　　城鎮(zhèn)化會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，稅收增多。同時(shí)，還會(huì)帶動(dòng)土地增值，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴(kuò)增政府可支配的經(jīng)濟(jì)資源。除了政府、農(nóng)民和市民以及開發(fā)商等多方利益主體在橫向上參與城鎮(zhèn)化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來(lái)的稅收，是按照分稅制原則分享的。

　　同時(shí)，城鎮(zhèn)化也會(huì)導(dǎo)致各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)。例如環(huán)境、生態(tài)問題、資源消耗引發(fā)的自然風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供應(yīng)壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。

　　我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個(gè)全盤統(tǒng)籌考慮的收益分享與公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風(fēng)險(xiǎn)的，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)得來(lái)的稅收，其社會(huì)成本低廉，而開礦、發(fā)展制造業(yè)得來(lái)的稅收，其風(fēng)險(xiǎn)成本卻很高。產(chǎn)生的收益有明確的體制安排，而公共風(fēng)險(xiǎn)卻沒有納入財(cái)政體制，總是等到難以為繼的情況下才會(huì)被迫分擔(dān)。這很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，無(wú)法及時(shí)地化解。顯然，如何防控城鎮(zhèn)化中的公共風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其未來(lái)成本作出明確的體制安排，是對(duì)財(cái)政體制提出的新挑戰(zhàn)。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不可忽視 城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)

　　主持人：在相關(guān)城鄉(xiāng)一體化的探討中，對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化、一體化關(guān)注較多，您認(rèn)為在公共服務(wù)一體化過(guò)程中需要注意哪些問題？

　　劉尚希： 從整體視角來(lái)看，堅(jiān)持城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)就城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或就農(nóng)村考慮農(nóng)村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求脫節(jié)，同時(shí)造成大量的資源浪費(fèi)。例如，在新農(nóng)村建設(shè)以及解決“三農(nóng)”問題時(shí)，如果按照靜態(tài)的思路去考慮提供各種各樣的公共服務(wù)和設(shè)施，若干年后隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸流入城鎮(zhèn)，出現(xiàn)空村現(xiàn)象，原有的公共設(shè)施就會(huì)出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)。同樣，城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中， 若沒有充分考慮農(nóng)民進(jìn)城以及跨城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的需求，僅局限于城鎮(zhèn)戶籍人口，城鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)陷入擁擠臟亂無(wú)序的狀態(tài)。

　　因此，在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。如果忽視城鎮(zhèn)化所引起的人口、勞動(dòng)力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來(lái)追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能造成公共服務(wù)在供應(yīng)上成績(jī)顯著，而城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的需求是否得到滿足則被忽略，導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費(fèi)，更重要的是會(huì)引發(fā)民眾的不滿和社會(huì)對(duì)政府的不信任。

　　服務(wù)是跟著人走的。在大量人口、勞動(dòng)力和家庭處于不斷流動(dòng)變化狀態(tài)的情況下，如何使公共服務(wù)的提供適應(yīng)這種城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中人口大流動(dòng)的新情況，對(duì)各級(jí)政府的公共服務(wù)供應(yīng)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

　　農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化利益的政策底線

　　主持人：十八大報(bào)告指出要加大城市支持農(nóng)村的力度，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，在進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何保護(hù)好農(nóng)民的利益？

　　黨國(guó)英：過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程確有一些犧牲農(nóng)民利益的地方。農(nóng)民如何分享新型城鎮(zhèn)化利益，我認(rèn)為以下幾個(gè)方面是政策底線。

　　第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅(jiān)定不移地調(diào)控房?jī)r(jià)。只要房?jī)r(jià)穩(wěn)定下來(lái)，就不會(huì)再有人把住房當(dāng)作投機(jī)對(duì)象。房?jī)r(jià)下跌到合理水平，進(jìn)城農(nóng)民中的高收入階層可以購(gòu)買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實(shí)現(xiàn)城市定居的愿望。

　　第二條政策底線是尊重農(nóng)民遷徙意愿。要解決制止強(qiáng)制征地、強(qiáng)制拆遷的錯(cuò)誤行為。除非出于重大公共利益(如國(guó)防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農(nóng)民同意，并按照協(xié)商價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償，方可進(jìn)行相關(guān)交易。所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當(dāng)然要講，但要承認(rèn)歷史形成的事實(shí)。

　　第三條政策底線是尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。中國(guó)法權(quán)上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權(quán)”，而經(jīng)濟(jì)研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權(quán)”或“私有產(chǎn)權(quán)”。按照這個(gè)要求，我們要實(shí)行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來(lái)的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地則完全歸農(nóng)民所有。目前可盡快采取的措施，是落實(shí)中共十七屆三中全會(huì)精神，確立農(nóng)民對(duì)耕地的無(wú)限期承包權(quán)。這種改革可以讓農(nóng)民增強(qiáng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，拒絕非法奪地。

　　只要上述底線得以確立，我國(guó)的城鎮(zhèn)化就不會(huì)過(guò)分傷及農(nóng)民利益。

　　主持人：有人擔(dān)心，進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化，會(huì)突破耕地保護(hù)紅線，您怎么認(rèn)識(shí)這一問題？

　　黨國(guó)英：合理的城鎮(zhèn)化不僅不會(huì)突破耕地保護(hù)紅線，反而還有利于保護(hù)耕地。我國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)密度僅為日本的十分之一，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)用地規(guī)模也很大，所以，合理規(guī)劃城市用地，其實(shí)有利于保護(hù)耕地。例如，農(nóng)村區(qū)域的建設(shè)用地有18萬(wàn)平方公里左右，如果逐步地使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，農(nóng)村復(fù)墾1億畝土地也不是難事。國(guó)家已經(jīng)采取了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等措施來(lái)解決這個(gè)問題，應(yīng)該說(shuō)是有成績(jī)的。但因?yàn)檫€有一些政策缺陷，完成保護(hù)耕地的任務(wù)并不樂觀。一個(gè)可考慮的政策，是建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，取代目前的基本農(nóng)田保護(hù)制度，以加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)。中央政府可以要求地方政府在建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的前提下，擴(kuò)大土地使用的自主權(quán)。地方政府則應(yīng)進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，確保土地利用規(guī)劃的法制化和民主化。