城市的治理機(jī)制

　　3．15 中國(guó)的市長(zhǎng)好像是他們城市的CEO。上級(jí)政府給他們確定考核標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)業(yè)績(jī)目標(biāo)，他們對(duì)業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)。大多數(shù)市長(zhǎng)的精力集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展問(wèn)題上，而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在一個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，資源配置取決于市場(chǎng)力量而不是市長(zhǎng)，而且市政府的本來(lái)角色是服務(wù)市民，包括提供好的學(xué)校、防止犯罪、維護(hù)公園、清潔街道、提供潔凈水、污水處理和排水系統(tǒng)等。在大多數(shù)國(guó)家這些幾乎是當(dāng)?shù)卣娜恐С鲰?xiàng)目。

　　城市的行政層級(jí)：傾斜

　　3.16 中國(guó)的城市體系在一個(gè)嚴(yán)格的直轄市、省會(huì)城市、其他地級(jí)城市和縣級(jí)市的行政層級(jí)上運(yùn)作。這有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，較高級(jí)別的城市“監(jiān)督指導(dǎo)”較低級(jí)別的城市；第二，較高層級(jí)的城市享有更大的決策自主權(quán)、更多公共財(cái)政資源、更容易得到交通方面的便利。許多小城市和農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有足夠的財(cái)力投資公共服務(wù)。較大的城市看起來(lái)更容易得到“預(yù)算外”收入，而且有些得到了中央政府明顯的高水平的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。2009年7月發(fā)表的一項(xiàng)研究表明，最富有的5個(gè)省份的公共開支比重是最窮省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空間上不重疊的管轄權(quán)定義了一般目標(biāo)政府和特殊目標(biāo)政府。不同管轄權(quán)之間，一般目標(biāo)政府享有同等的權(quán)力，特殊目標(biāo)政府也一樣。因此，地方政府負(fù)責(zé)提供哪些具體服務(wù)是清楚界定的，不同地方政府在公平的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)資源。當(dāng)然，全國(guó)或省級(jí)政府可能在實(shí)踐中進(jìn)行干預(yù)，以照顧首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，總的趨勢(shì)是使所有的城市，無(wú)論大小，都能夠在平等的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)。

　　3.18 更進(jìn)一步講，在中國(guó)城市層級(jí)體系里，層級(jí)頂端城市里的企業(yè)更容易得到國(guó)內(nèi)資本和外國(guó)直接投資（FDI）。研究表明，中國(guó)資本投資回報(bào)率在小城市和農(nóng)村地區(qū)更高，這一不尋常的特點(diǎn)表明，在受到優(yōu)待的地區(qū)投資相對(duì)過(guò)度。研究更進(jìn)一步表明，在中國(guó)處于層級(jí)頂部的城市不是天生比其他城市更有生產(chǎn)力。但是銀行領(lǐng)域和資本市場(chǎng)缺乏全面改革表明，資本分配不是按照市場(chǎng)準(zhǔn)則進(jìn)行的情況很普遍。

　　3.19 很有趣，資本大量分配到城市體系最高端。

　　3.20 這種偏愛(ài)會(huì)導(dǎo)致什么問(wèn)題呢？首先是資本配置不當(dāng)。比如，在存在高回報(bào)的投資機(jī)會(huì)時(shí)，把資本投入到低回報(bào)的活動(dòng)中。第二個(gè)問(wèn)題則更隱秘：在很多發(fā)展中國(guó)家，偏愛(ài)政策導(dǎo)致國(guó)家首都或精英城市有更好的工作機(jī)會(huì)和公共服務(wù)水平，因而過(guò)多的移民被吸引到這些城市。移民對(duì)金錢的追逐通常會(huì)造成一個(gè)過(guò)度擁擠、管理很差的超大城市，生活質(zhì)量很低。在中國(guó)，以前的移民管制導(dǎo)致移民流向本地的小城鎮(zhèn)。隨著管制放松，這一模式改變了。比如，在1996年-2001年期間，省會(huì)和直轄市人口的增長(zhǎng)率（包括居住6個(gè)月以上的移民）是其他地級(jí)市的2倍和縣級(jí)市的4倍。雖然其中的一些城市仍然能夠吸納外來(lái)移民并從人口增長(zhǎng)中受益，4個(gè)直轄市和一些省會(huì)城市的規(guī)模卻已經(jīng)接近超大型城市了。而且，移民不會(huì)必然地選擇流向其人口增長(zhǎng)能給中國(guó)帶來(lái)最大收益的那些城市，而是選擇在層級(jí)制度中有特權(quán)的城市。

4．未來(lái)十年城市化的政策選擇

　　4.1 必須通過(guò)關(guān)鍵的政策改革來(lái)對(duì)個(gè)人和城市管理者提供有效激勵(lì)，使他們能夠就城市規(guī)模、移民和空間布局等問(wèn)題做出恰當(dāng)決策，減少依賴上級(jí)政府發(fā)出的針對(duì)性不強(qiáng)的行政命令和定量指標(biāo)。這種改革將提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，增加糧食安全，減少城鄉(xiāng)收入差距，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。增長(zhǎng)潛力取決于兩個(gè)因素：（1）依然巨大的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，以及加大投入、土地改革帶動(dòng)的巨大生產(chǎn)率提升；（2）城鄉(xiāng)收入和生產(chǎn)率的巨大差距。低生產(chǎn)率人口轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率有助于增長(zhǎng)。并且，城市化助推規(guī)模經(jīng)濟(jì)和國(guó)家的知識(shí)聚集。不然的話，大量的勞動(dòng)力分散在農(nóng)村部門，分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)地上。

　　4.2 中國(guó)改革主要是自上而下的（比如，來(lái)自國(guó)務(wù)院和中共中央）。我們的討論經(jīng)常始于諸多潛在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革以及正在進(jìn)行的改革。問(wèn)題是，地方政府可能陽(yáng)奉陰違，或者由于需要地方政府開支而沒(méi)動(dòng)力推進(jìn)。在討論這些相關(guān)改革后，我們?cè)儆懻撜母母?，這能增加經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革實(shí)施的機(jī)會(huì)。

　　4.Ⅰ在快速城市化進(jìn)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

　　4.3 這部分將著重考慮4個(gè)方面的政策，即減少城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)、防止城市貧民窟蔓延、避免過(guò)度擁擠的大城市病。改革的目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力和資本市場(chǎng)。統(tǒng)一市場(chǎng)可以使這些資源自由流動(dòng)到生產(chǎn)效率和回報(bào)最高的地區(qū)，無(wú)論它是一個(gè)大都市還是一個(gè)生產(chǎn)紡織品的專業(yè)小鎮(zhèn)。統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)于全國(guó)范圍的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)的現(xiàn)代化以及增長(zhǎng)都是很關(guān)鍵的，對(duì)于減少城鄉(xiāng)工資差距也具有很根本的意義。改革的另一個(gè)目標(biāo)是中國(guó)必須嘗試汲取諸多拉美國(guó)家過(guò)去的教訓(xùn)，立即開展政策和制度改革，促進(jìn)農(nóng)村移民更好地融入城市社會(huì)，避免城市貧民窟蔓延。

　　消除農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市的障礙

　　4.4 縱觀歷史，中國(guó)的人口遷移是受管理人口流動(dòng)的戶籍制度控制的。這個(gè)制度極大地阻礙了人口遷移，因?yàn)樗沟靡泼窨色@得的個(gè)人福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于移民促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大社會(huì)效益。這個(gè)政策改革的目的就是促進(jìn)形成一個(gè)自由的、競(jìng)爭(zhēng)的全國(guó)性勞動(dòng)力市場(chǎng)，而不是一個(gè)管制得很糟的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這類似于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中建立統(tǒng)一的商品市場(chǎng)那樣。

　　4.5 第一項(xiàng)“改革”是觀念的改變。前面講到，中國(guó)的移民經(jīng)常被看作“往返旅行”現(xiàn)象。為未來(lái)增長(zhǎng)計(jì)，需要認(rèn)識(shí)到移民將是而且應(yīng)該是永久的，需要認(rèn)識(shí)到家庭的需求，不僅僅是單個(gè)移民需要安頓下來(lái)。移民不只是雇員而是城市定居者。

　　4.6 必須進(jìn)一步改革戶籍制度，使有什么戶口同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障、教育和就業(yè)培訓(xùn)相脫鉤。這種脫鉤將有利于鼓勵(lì)移民從低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率的城市工作，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和縮小城鄉(xiāng)收入差距。為了未來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，各類改革應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，未來(lái)的移民必將也應(yīng)該是永久性的，各種安排要滿足移民者整個(gè)家庭的需求，而不是只考慮單個(gè)移民者的自身需求。更重要的是，這種改革將消除基于戶籍制度的城市二元社會(huì)的概念，那種概念從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將有害于社會(huì)政治穩(wěn)定。