就地城鎮(zhèn)化是不明智的

　　記者：關(guān)于城市化對(duì)中國未來經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力，中國有很多爭論。一些人從固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)需求的增長等出發(fā)，認(rèn)為城市化是中國未來經(jīng)濟(jì)的最大動(dòng)力之一。一些人則從目前中國農(nóng)村已剩的為數(shù)不多的剩余勞動(dòng)力出發(fā)，認(rèn)為中國的城市化已經(jīng)差不多進(jìn)行到尾聲。你怎么看？

　　亨德森：我不認(rèn)為中國的城市化已經(jīng)到尾聲，但是確實(shí)速度在下降。挑戰(zhàn)還是在未來。未來城市的勞動(dòng)力可能沒有達(dá)到你想象的教育水平，特別是，農(nóng)村人、農(nóng)民工的孩子接受的教育有些時(shí)候和他們父母一樣不好，這樣是無法滿足快速增長的國家的需要的。

　　我們可以說，在過去20年里，城市化是中國經(jīng)濟(jì)的增長動(dòng)力。在1990年代那個(gè)時(shí)候，城市化進(jìn)程中的勞動(dòng)力相對(duì)獲得較好的教育。那時(shí)的城市化伴隨著相對(duì)有較高技術(shù)含量的勞動(dòng)力，他們更有生產(chǎn)力。和世界上的其他國家一樣，人力資本的積累將是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大推動(dòng)力。

　　中國現(xiàn)在的城市化率大概是50%。在未來的25年里，中國城市化會(huì)繼續(xù)進(jìn)行，城市化率可能達(dá)到65%或70%。從事農(nóng)業(yè)的老人將要退休了，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)大概有3億勞動(dòng)力，在未來的25年里很減少到1億，甚至更少。農(nóng)業(yè)會(huì)更加機(jī)械化，擁有更高的技術(shù)含量。

　　記者：中國目前的城鎮(zhèn)人口數(shù)量，包括了行政區(qū)域人為擴(kuò)大包括進(jìn)去的人口，但是那些被劃為城鎮(zhèn)區(qū)域的人口密度并未達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)。即，中國更多的是土地城市化，而非人口城市化。這導(dǎo)致了很多投資資金和土地資源的浪費(fèi)。世界上的其他國家城市化進(jìn)程中是否出現(xiàn)過這種狀況？

　　亨德森：在世界上許多國家，怎樣定義城市，都有一個(gè)議題。有些按行政區(qū)域，有些按人口密度，有的結(jié)合這兩個(gè)來定義。在美國，有基本密度，但是我們按行政區(qū)域定義城市和鄉(xiāng)村。我們也可以有城市人口住在鄉(xiāng)村行政區(qū)域，也有鄉(xiāng)村人口住在城市行政區(qū)域。

　　中國的城市對(duì)農(nóng)用土地的擴(kuò)張，并不獨(dú)特，實(shí)際上和許多其他國家一樣。而城市保持在市中心，向周圍的鄉(xiāng)村擴(kuò)張某種程度上是受限的。但是，中國有兩點(diǎn)比較復(fù)雜，一個(gè)就是糧食安全，擔(dān)心城市擴(kuò)張過度占有農(nóng)用土地。二是，城市占用農(nóng)用土地，而農(nóng)民沒有獲得市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。在征用農(nóng)用土地的成本和之后轉(zhuǎn)為城市用地的售價(jià)之間差距很大。不是說其他國家不存在這種情況，但是中國的情況更普遍。這對(duì)農(nóng)民不好，他們的土地被征用了，而他們得不到充足的補(bǔ)償，找工作也困難。我覺得中國的情況比較特殊：國家法律允許城市使用農(nóng)用土地，但不給農(nóng)民市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。

　　記者：就地城鎮(zhèn)化是現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化中的一個(gè)新動(dòng)向，有些人認(rèn)為這符合中國的國情，有些人認(rèn)為鄉(xiāng)村沒有足夠的人口形成一定規(guī)模城市，你怎么評(píng)價(jià)中國的這個(gè)新政策？

　　亨德森：這是15到20年前的那種城市化政策，就是離開農(nóng)田，不離開土地，呆在同一個(gè)地方，本地產(chǎn)業(yè)化。我不認(rèn)為現(xiàn)在這是一個(gè)可實(shí)現(xiàn)的政策。離開土地的年輕人不愿意去臨近的小鎮(zhèn)，他們想去有工作的大城市。在江蘇省，有很多小一些的城市也許可行。因?yàn)樗鼈兛拷虾＃瑫r(shí)交通網(wǎng)絡(luò)又比較發(fā)達(dá)。但是，如果是內(nèi)地的小城市，這個(gè)就不太可行。

　　現(xiàn)在，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口正流向城市，鄉(xiāng)村人口聚集在孤立區(qū)域形成小城鎮(zhèn)是很不明智的。

　　約束土地分配和城市管理

　　記者：你提到中國的土地使用總體規(guī)劃，沒有法律的力量來約束土地分配，在發(fā)達(dá)國家如何約束土地分配？

　　亨德森：他們通過"約束區(qū)域"（bind zoning），有一個(gè)由規(guī)劃者、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、社區(qū)制定的城市規(guī)劃，把城市土地劃分成不同用途的區(qū)域，有居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和混合區(qū)域等。這就成為了一個(gè)約束計(jì)劃，意味著在這些區(qū)域擁有土地的人們出售土地時(shí)，要用于劃分區(qū)域的用途。比如你擁有一個(gè)房子，沒有人能夠改變用途，拆掉它建造一個(gè)工廠，那樣會(huì)違反區(qū)域規(guī)定。此外，有區(qū)域委員會(huì)和聽證會(huì)。假使我想把我的房子改成工廠，去向區(qū)域委員會(huì)表達(dá)我的意愿，區(qū)域委員會(huì)將組織聽證會(huì)，我的鄰居們可能會(huì)抱怨建工廠會(huì)造成交通阻塞、噪音等，他們不想要我改建成工廠。那么，我基本上是建不成工廠的。

　　中國的土地使用很沒有組織，土地可以用于多種用途。此外，雖然有分配土地用途的計(jì)劃，但沒有人真的按照計(jì)劃行事。

　　記者：剛說到發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國來說，有可借鑒性么？

　　亨德森：問題在于要有一個(gè)有效運(yùn)作的法律體系。

　　在中國，你有規(guī)劃，但是規(guī)劃是政府制定的，政府實(shí)際上是跟企業(yè)互動(dòng)，決定一個(gè)新的土地要用于做什么。所以，政府既涉及土地使用規(guī)劃又涉及土地使用分配。在政府分配土地用途時(shí)，沒有任何約束。有時(shí)候雖然有規(guī)劃，但他們會(huì)干脆忽視規(guī)劃的存在。要對(duì)出售土地的機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束。應(yīng)該要遵循規(guī)劃，或者說應(yīng)該要有一個(gè)程序，這個(gè)程序可以在某些情況下改變規(guī)劃。

　　記者：讓市長對(duì)市民更負(fù)責(zé)任，要改變激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，你認(rèn)為在中國應(yīng)該設(shè)置怎樣的可衡量的政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)？

　　亨德森：在美國的體制下，我們投票給市長時(shí)，基本上主要看兩點(diǎn)。

　　一是他在提供公共服務(wù)上表現(xiàn)如何，如交通是否管理得好，學(xué)校是否運(yùn)作良好等等，這些都是首要的。

　　二是看他是否擅長給我們的城市帶來工作機(jī)會(huì)，吸引企業(yè)到我們的城市。但是，這是第二位的事情，因?yàn)槿藗冋J(rèn)為這些由市場(chǎng)決定，也決定于城市中人們的技能。當(dāng)然，基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)某種程度上也需要市長負(fù)責(zé)。

　　在中國，共產(chǎn)黨在歷史上評(píng)判市長的表現(xiàn)時(shí)，主要是看增長和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)這一方面，忽略了服務(wù)這方面：空氣質(zhì)量、學(xué)校質(zhì)量、犯罪率、交通管理等，某種程度上這需要改變了。要加入環(huán)境的因素。但是要讓市民有機(jī)會(huì)表達(dá)他們的判斷：這是個(gè)好市長還是壞市長，還需要很長時(shí)間。所謂的市民，不只是擁有戶口的人，而是居住在這個(gè)城市中的每一個(gè)人，移民不應(yīng)被看做是移民。

　　記者：你提到城中村應(yīng)該融入一般住宅，而且合法化，有更多的理由嗎？

　　亨德森：像北京有300個(gè)以上的村莊，這引出一個(gè)重要的問題：如何將村莊融入城市規(guī)劃和城市土地系統(tǒng)。在這些社區(qū)，公共服務(wù)是如何被提供的，我不太清楚。讓人擔(dān)憂的是，像巴西有些地方甚至不在政府的管理之下，而是在其他人的管理之下。這會(huì)導(dǎo)致很多問題：怎樣提供干凈的水，解決缺水問題，怎樣組織土地使用。

　　記者：你有研究過美國的這類住宅嗎？

　　亨德森：美國也有不平等、社會(huì)不公正這類問題存在，但并沒有這樣的"城中村"。雖然我們有貧窮的社區(qū)，但是這些社區(qū)和其他一樣，屬于同一個(gè)區(qū)域系統(tǒng)，同一個(gè)用水、教育系統(tǒng)等。中國的問題就是，這些區(qū)域沒有融入城市。

　　記者：中國應(yīng)該取消給窮人提供公共住房保障，而換之以補(bǔ)助嗎？你的理由是？

　　亨德森：我知道中國有一些小的公共住房項(xiàng)目，我不太清楚它們的質(zhì)量，但是我對(duì)它們的理解是，它們代表性地幫助貧困人群。

　　給住房補(bǔ)貼在美國是比較常見的，這是個(gè)管理的問題：是公共部門運(yùn)行更好些，還是私人部門運(yùn)行更好些。我覺得中國的這個(gè)問題與移民有關(guān)。像北京或者上海這樣的城市，移民占據(jù)總?cè)丝诘?0%以上，他們沒有公共住房，他們的住房條件比較差。

　　在世界范圍內(nèi)，這都是個(gè)難以解決的問題，沒有所謂的"魔法彈"可以解決它。

　　記者：在城市化過程中，那些城市新移民的教育問題該如何解決？

　　亨德森：提升小城市和郊區(qū)的教育質(zhì)量和教育機(jī)會(huì)。如果你想維持城市的長期健康，應(yīng)該少關(guān)心建立北京或上海這樣的"窗口城市"。不應(yīng)該通過讓移民的生活條件很悲慘來限制移民，而應(yīng)該也讓其他城市能夠獲得投資。在首爾，政府客觀地在各處投資，在全國維持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這增加平等，也使得效率更高。

　　我建議在全國范圍內(nèi)取消戶口系統(tǒng)，我不認(rèn)為這個(gè)系統(tǒng)能沒問題地持續(xù)下去。