作者簡(jiǎn)介：科技部國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委托項(xiàng)目首席科學(xué)家、國(guó)家行政學(xué)院教授。

　　2010年底，我國(guó)首個(gè)全國(guó)性國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺(tái)。《規(guī)劃》明確我國(guó)將構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，在優(yōu)化提升東部沿海城市群的基礎(chǔ)上，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較好的區(qū)域，培育形成一批新的城市群。

　　我國(guó)過(guò)去在國(guó)土資源規(guī)劃中存在哪些問(wèn)題？新規(guī)劃將如何來(lái)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措？將如何推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局？

　　空間單元過(guò)大，發(fā)展不應(yīng)齊頭并進(jìn)

　　幾千年來(lái)，我國(guó)的國(guó)土開(kāi)發(fā)都是以農(nóng)業(yè)為主，即使近代工業(yè)化有了較大發(fā)展，但實(shí)際全國(guó)發(fā)展并不平衡。按照以往的規(guī)劃，從政策上將全國(guó)劃分為東北老工業(yè)基地、中部地區(qū)、東部沿海地區(qū)和西部地區(qū)四個(gè)經(jīng)濟(jì)板塊。但是按照這樣的空間劃分，在制定并實(shí)施政策的時(shí)候，“空間單元”太大，而且不具有差異性。比如西部12個(gè)省，四川的條件和西藏的條件是完全不同的，又比如內(nèi)蒙古，東西幅度幾千公里，條件幾乎不完全一樣，要給予這些地區(qū)同樣的政策是不合適的，這是空間單元的問(wèn)題。

　　另外，全國(guó)各地的發(fā)展也是齊頭并進(jìn)，區(qū)域缺乏核心，齊頭并進(jìn)就等于什么也沒(méi)有抓，沒(méi)有差異化、沒(méi)有特色。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，大約60%多的人生活在離海岸線一百公里以?xún)?nèi)，而這樣的大城市群支撐著一半以上的GDP.雖然我國(guó)近幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極使一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有了較快發(fā)展，但是帶動(dòng)作用和輻射作用還沒(méi)有發(fā)揮。目前，我國(guó)以省為單位進(jìn)行規(guī)劃，各省、市、鄉(xiāng)、縣都發(fā)展經(jīng)濟(jì)，齊頭并進(jìn)，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的效果。

　　主體功能區(qū)是根據(jù)資源、環(huán)境、氣候、人口等對(duì)中國(guó)的國(guó)土重新進(jìn)行規(guī)劃。從整個(gè)人類(lèi)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，中國(guó)經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)社會(huì)是以土地作為最重要的生產(chǎn)資源，而隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的作用明顯降低，在每一塊土地上都承載人口、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境已經(jīng)變得不可能。特別是改革開(kāi)放30年來(lái)，追趕型工業(yè)化的發(fā)展模式導(dǎo)致了資源環(huán)境大量的浪費(fèi)?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的角度，必須要提出一種新的發(fā)展方式，減少對(duì)資源環(huán)境的破壞。

　　于是，主體功能區(qū)的概念被提出，它是根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ颜麄€(gè)國(guó)土劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類(lèi)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)主要是指長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、環(huán)渤海城市群等，這些地區(qū)規(guī)模性開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很大，深圳達(dá)到40%多，北京也有20%多，而日本、荷蘭的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是百分之十幾，英國(guó)僅有6%.而這三個(gè)城市群的面積占國(guó)土的14%,人口也占14%,GDP卻占了將近40%.這些地區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，需要優(yōu)化結(jié)構(gòu)發(fā)展。

　　重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)要解決的是增長(zhǎng)的問(wèn)題，規(guī)劃以中西部為主劃分了十大城市群，這些地區(qū)具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載力較強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿^大，可以承接禁止開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移來(lái)的人口，有條件聚集發(fā)展經(jīng)濟(jì)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)是資源環(huán)境承載力較弱、不適宜進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)的地區(qū)，一方面要集約化，另一方面又要提供農(nóng)產(chǎn)品（000061）和生態(tài)產(chǎn)品，既要調(diào)節(jié)生態(tài)，又要提供產(chǎn)品、保障人居。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)并不是禁止發(fā)展，而是需要保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，比如三江源水源地、歷史文化遺產(chǎn)、森林公園、世界地質(zhì)公園等。

　　按照過(guò)去的發(fā)展思路，表面看我們已經(jīng)走出了短缺經(jīng)濟(jì)，但當(dāng)發(fā)展到一定程度時(shí)卻會(huì)突然發(fā)現(xiàn)，我們各方面的資源都存在短缺現(xiàn)象。過(guò)去的發(fā)展方式已經(jīng)不能再適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，由空間規(guī)劃代替時(shí)間規(guī)劃，以空間為主進(jìn)行時(shí)序開(kāi)發(fā)，這是基于承載力和可持續(xù)發(fā)展的必然。

　　“主體功能區(qū)”的“主體”可以有主有次

　　主體功能區(qū)的主體，就是要有主有次。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)里也要限制或禁止發(fā)展。就像芝加哥，在建市之初沿著密西根湖放了很大的一片作為綠地，千禧公園就在這里。紐約也有一個(gè)中央公園是禁止開(kāi)發(fā)、受法律保護(hù)的。而寸土寸金的曼哈頓華人街只有1平方公里，就安排就業(yè)40萬(wàn)人，容納了2000多家世界級(jí)的金融機(jī)構(gòu)，300多家世界500強(qiáng)總部，對(duì)世界GDP的增長(zhǎng)有很大影響。即使是這么密集開(kāi)發(fā)的地方也有限制、有禁止、有優(yōu)化的。同樣，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)也不是完全禁止的，也可以根據(jù)具體情況開(kāi)發(fā)一些適宜的旅游資源。而限制開(kāi)發(fā)區(qū)又分為兩部分，一部分是適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，在該地區(qū)有良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，可以大力提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，而另一部分是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，自然資源承載力薄弱，不適宜大規(guī)模發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，可以適當(dāng)增加生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

　　因此，主體功能區(qū)中四類(lèi)功能區(qū)的劃分并不是絕對(duì)的，而是有主有次、相互包容、相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的。而主體功能區(qū)規(guī)劃的推行一定要上升為國(guó)家的意志，法律的剛性，這樣才能解決危機(jī)。