今年1月21日施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱新拆遷條例)，將舊城改建列為公共利益，允許對(duì)符合條件的舊城區(qū)房屋進(jìn)行征收搬遷。條例明確規(guī)定：“依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定的危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段，可以進(jìn)行舊城區(qū)改建。”

　　此間接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士分析，為了提升城市品質(zhì)、改善居民生活條件，地方政府對(duì)一些“城中村”、“棚戶區(qū)”和“危舊房屋”進(jìn)行拆遷和改造，原本是一件好事。但由于對(duì)“舊城”定義缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和法律規(guī)范，一些地方很可能以“舊城改建”為名肆意進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。舊城改建很可能淪為以“公共利益”為名行“商業(yè)拆遷”之實(shí)的借口。

　　舊城改建如此隨意

　　曾獲“山東省綠化模范小區(qū)”等多個(gè)稱號(hào)的青島市八大湖小區(qū)，建成僅21年，就被青島市列入2010年舊城改造項(xiàng)目之一，涉及居民1014戶。據(jù)當(dāng)?shù)乩习傩战榻B，八大湖小區(qū)建成后，作為安居、生態(tài)小區(qū)的模范，在全國(guó)都富有盛名，甚至還成了許多外國(guó)人到青島旅游的參觀對(duì)象。

　　這個(gè)房屋質(zhì)量良好、配套設(shè)施完善，既不是棚戶區(qū)，也不是危房的小區(qū)，怎么就被列入舊城改造呢？據(jù)央視《焦點(diǎn)訪談》披露，八大湖小區(qū)的房屋樓間距很寬敞，建筑容積率低，能夠帶來豐厚商業(yè)收益，因此被開發(fā)商“垂青”。為了加快八大湖小區(qū)的商業(yè)開發(fā)進(jìn)度，在2009年12月，青島市市南區(qū)政府就將這塊土地轉(zhuǎn)賣給了青島錦繡前程置業(yè)有限公司用于商業(yè)開發(fā)，準(zhǔn)備建成集住宅、商業(yè)、辦公、酒店式公寓為一體的大型城市綜合體項(xiàng)目。

　　無獨(dú)有偶。據(jù)媒體披露，2010年4月云南省普洱市政府連續(xù)出臺(tái)兩份文件，對(duì)中心城區(qū)進(jìn)行舊城改造，部分地段將進(jìn)行拆遷，范圍涉及500畝土地，住戶1800多戶。這次要拆遷的范圍都是普洱市中心城區(qū)內(nèi)最繁華的黃金地段。這里的建筑都是上世紀(jì)八九十年代才開始建設(shè)，其中有相當(dāng)多才建成幾年時(shí)間。

　　然而，在普洱市的中心城區(qū)還有不少老街區(qū)，破舊，簡(jiǎn)陋，生活設(shè)施落后，居住條件很差，但這些街區(qū)卻并不包含在此次舊城改造的范圍內(nèi)。對(duì)此，普洱市當(dāng)?shù)毓賳T表示：新舊是一個(gè)相對(duì)的概念，是表述和理解的不一樣。

　　類似的還有江蘇省揚(yáng)州市。2010年4月，揚(yáng)州市兩個(gè)建成時(shí)間不到8年、入住最長(zhǎng)時(shí)間不超過6年的小區(qū)——渡江西苑和福運(yùn)苑的業(yè)主們，意外接到了拆遷通知。拆遷的理由竟然是，兩個(gè)小區(qū)所在地塊位于揚(yáng)州市新老城區(qū)結(jié)合地帶，為了提高城市品位，市政府決定以掛牌出讓的方式，引進(jìn)開發(fā)商對(duì)該地塊進(jìn)行舊城改建。

　　“舊城”定義五花八門

　　上述三個(gè)典型案例，讓我們看到了地方城市在舊城改建方面的拆遷亂象。造成這種混亂的關(guān)鍵原因，是地方在關(guān)于如何界定需要改造的“舊城”定義上太過隨意、缺乏科學(xué)規(guī)范所致。

　　新拆遷條例所指的需要改建的舊城，是“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”地段，而廣東省珠海市的定義是“容積率低”的區(qū)域。在2010年3月公布施行的珠海市《關(guān)于推進(jìn)舊城鎮(zhèn)用地改造的實(shí)施辦法》中，舊城改造的具體范圍為：1、因城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)或城市規(guī)劃實(shí)施需要進(jìn)行改造的用地。2、不符合城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的用地。3、布局分散、土地利用效率低下(建筑容積率偏低、使用效率低)的用地。4、香洲主城區(qū)范圍內(nèi)，經(jīng)香洲區(qū)確定需要進(jìn)行改造的“城中村”用地。5、其他經(jīng)市政府認(rèn)定屬于改造范圍的用地。其中無一字提到危與舊。

　　再看看河南省鄭州市人民政府的規(guī)定。頒布于2008年5月的《鄭州市舊城改造暫行辦法》規(guī)定，舊城改造根據(jù)城市總體規(guī)劃，按照輕重緩急，劃分為重點(diǎn)改造區(qū)域、支持改造區(qū)域和允許改造區(qū)域。(一)重點(diǎn)改造區(qū)域：市重點(diǎn)工程、城市景觀道路建設(shè)涉及的周邊區(qū)域；嚴(yán)重影響城市布局、城市形象必須進(jìn)行改造的不協(xié)調(diào)區(qū)域。(二)支持改造區(qū)域：城市主次干道兩側(cè)；大、中型企業(yè)生活區(qū)域；拆遷房屋建筑面積在3萬平方米以上的成片區(qū)域。(三)允許改造區(qū)域：居民居住條件需要改善，城市配套功能需要提升，按照舊城改造規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成片開發(fā)的區(qū)域。(四)市政府根據(jù)實(shí)際情況確定的其他需要改造的區(qū)域。

　　法律界人士分析，上述四種情況，只有一種(即第三種)比較接近新拆遷條例的規(guī)定。而“市政府就可以確定舊城改造”的規(guī)定，完全不符合新拆遷條例關(guān)于舊城改建的限制性條件。

　　山東省青島市政府則直接下文件劃定舊城改造的區(qū)域。在2006年6月公布的《關(guān)于規(guī)范城中村(居)改造工作的意見》中，對(duì)城中村(居)需要改造的范圍規(guī)定為：“市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)、嶗山區(qū)和城陽區(qū)建成區(qū)以南及濱海公路兩側(cè)各2公里范圍內(nèi)的村(居)。”

　　謹(jǐn)防舊城改建綁架公共利益

　　多次參與物權(quán)法、新拆遷條例修訂工作的中國(guó)社科院法學(xué)所研究員孫憲忠認(rèn)為，根據(jù)新拆遷條例第八條第五項(xiàng)規(guī)定，舊城改建的范圍被明確限定為“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”。上述那些五花八門、以“低容積率”、或單純以“規(guī)劃變更、實(shí)施規(guī)劃”為名的舊城定義和改造理由都需要廢止或修訂。

　　長(zhǎng)期致力于中國(guó)拆遷制度法律研究的王令律師指出，根據(jù)2008年1月1日實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十一條規(guī)定：舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。新拆遷條例采用了城鄉(xiāng)規(guī)劃法上述法律規(guī)定的口徑，將舊城改造的對(duì)象確定為“確需征收”的“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”。這里的危房，應(yīng)參照建設(shè)部2003年3月1日施行的《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定加以確定，即“危險(xiǎn)房屋(簡(jiǎn)稱危房)為結(jié)構(gòu)已嚴(yán)重?fù)p壞，或承重構(gòu)件已屬危險(xiǎn)構(gòu)件，隨時(shí)可能喪失穩(wěn)定和承載能力，不能保證居住和使用安全的房屋”。

　　王令指出，新拆遷條例的“確需征收”，應(yīng)理解為：舊城改造引起的征收，必須符合比例原則，在無其他更合理方法替代的情況下，才能進(jìn)行征收。因此在新拆遷條例公布實(shí)施后，地方政府再也不能隨意對(duì)“舊城改建”含義和范圍進(jìn)行擴(kuò)大或歪曲解釋，只能嚴(yán)格按照新拆遷條例的規(guī)定執(zhí)行。

　　上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部的楊紅旭指出，危舊房改造怎樣定義，不能任由地方隨意運(yùn)用拆遷土政策來歪曲解釋，因?yàn)檫@關(guān)系到大多數(shù)人房屋所有權(quán)人的利益。舊城改造制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該把公平正義放在第一位，尤其需謹(jǐn)防以舊房改建的名義綁架公共利益。